वित्तीय संघीयताको चिरफार, ज्यादै फितलो कार्यान्वयन

नेपालको वित्तीय संघीयताको संवैधानिक र कानुनी, संस्थागत र आर्थिक सुशासनका पक्षहरूको पृष्ठभूमिमा यस आलेखले संघीय प्रणालीअन्तर्गत विगत पाँच वर्षको अनुभवका आधारमा वित्तीय संघीयताका आधारभूत लक्षण र प्रवृत्तिको समीक्षाको प्रयास गरेको छ।  

नेपालमा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संविधान लागु भएको आठ वर्ष पूरा भएको छ। यसको वास्तविक कार्यान्वयन भने २०७४ सालमा संघीय, प्रादेशिक एवं स्थानीय व्यवस्थापिकाका लागि भएका निर्वाचन र त्यसपछि बनेका तीनओटै तहका सरकारले आफ्नो जिम्मेवारी बहन गरेपछि प्रारम्भ भएको हो। यसरी हेर्दा संघीयता कार्यान्वयनको आरम्भ भएकोे सात वर्ष पूरा गरेको छ। वित्तीय संघीयताको वास्तविक कार्यान्वयन भने आर्थिक वर्ष २०७५/७६ सालका तीनवटै तहले आ–आफ्ना बजेट प्रस्तुत गरेपछि आरम्भ भएको हो। संघले प्रदेश र स्थानीय तहलाई तथा प्रदेशले स्थानीय तहलाई दिने वित्तीय समानीकरण अनुदान, राजस्व बाँडफाँटको हिस्सा र प्राकृतिक स्रोतबाट आउने रोयल्टीको वितरणको आधार राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयागले सिफारिस अनुरूप सो आर्थिक वर्षको संघीय बजेटले प्रस्ताव गर्‍यो। यसरी आर्थिक वर्ष २०८०/८१ को बजेट प्रस्तुत हुँदासम्म वित्तीय संघीयताले पनि पाँच वर्षको चक्र पूरा गरेको छ। २०७४ सालको चुनावबाट निर्वाचित जनप्रतिनिधिको पाँचवर्षे कार्यकाल सकिएर गत वर्ष भएको चुनावपछि संघीयता कार्यान्वयनको एउटा चक्र पूरा भएको छ।

यी दृष्टिकोणबाट नेपालको वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयन कति सफल वा असफल भयो र यसका कुनकुन आयाममा व्यापक र ताङ्खिवक परिवर्तन गर्नु आवश्यक छ भन्ने समीक्षाका लागि यो उपयुक्त समय हो। संघीय शासनका प्रमुख चारवटा खम्बाहरु (संवैधानिक संघीयता, राजनीतिक संघीयता, प्रशासनिक संघीयता र वित्तीय संघीयता) रहेको सैद्धान्तिक व्याख्याले विश्वव्यापी मान्यता पाएको छ। तर संघीय शासनको वास्तविक औचित्य स्थापित गर्न र यो शासनलाई कुनै पनि मुलुक र उपराष्ट्रिय अर्थतन्त्रविशेषका लागि समृद्धिदायक एवं आममानिसका लागि लोककल्याणकारी बनाउने मुख्य कडी चाहिँ वित्तीय संघीयता नै हो।

प्रतिव्यक्ति कुल गार्हस्थ्य उत्पादन
वित्तीय संघीयताले कानुनी, संरचनागत र संचालनगत आधार र दिशा प्रस्ट्याएपछि अरू तीनवटा खम्बाले त्यसलाई सघाउने हुन्। वित्तीय संघीयताले ल्याउने सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनमा चुस्तता, स्रोत परिचालन प्रभावकारिता, आर्थिक पारदर्शिता र सार्वजनिक सेवामाथि सहज पहुँच र यी सबैको समुच्च परिणामस्वरूप अर्थतन्त्रको फराकिलो र दिगो विकास सम्भव हुन्छ। यथार्थमा नेपालको वित्तीय संघीयताले नीति र योजनागत प्राथमिकतामा यथोचित महङ्खव र सफल सञ्चालनका लागि संघीयताका अरू तीनवटा खम्बाबाट यथेष्ट परिपूरण पाएको देखिँदैन।

नेपालको वित्तीय संघीयताको संवैधानिक र कानुनी, संस्थागत र आर्थिक सुशासनका पक्षहरुको पृष्ठभूमिमा यस आलेखले संघीय प्रणालीअन्तर्गत विगत पाँच वर्षको अनुभवका आधारमा वित्तीय संघीयताका आधारभूत लक्षण र प्रवृत्तिको समीक्षाको प्रयास गरेको छ।

संवैधानिक र कानुनी आधार

नेपालको वित्तीय संघीयता सञ्चालनकालागि संविधानको धारा ६० सबैभन्दा महङ्खवपूर्ण संवैधानिक आधार हो। यसले तीनै तहका सरकारलाई कर लगाउने आधार र अधिकार दिएको छ। आर्थिक स्रोतको वितरण र बाँडफाँटका आधार तय गर्न राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगमार्फत् वित्तीय समानीकरण अनुदान ससर्त अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानको व्यवस्था तथा प्राकृतिक स्रोतबाट आम्दानी हुने रोयल्टीको समेत न्यायोचित बाँडफाँटको परिकल्पना संविधानले गरेको छ।

संविधानको धारा २५१ ले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकार प्रस्ट्याएको छ। उठेको राजस्वका संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच बाँडफाँटको प्रावधान अनुरूप मापदण्ड तयार गर्ने, सबै प्रकारका अनुदान वितरणका लागि सूत्र बनाएर संघीय र प्रादेशिक सरकारहरुलाई सिफारिस गर्ने, संघीय, प्रादेशिक एवं स्थानीय सञ्चित कोषको व्यवस्था गर्ने, प्राकृतिक स्रोतबाट उठ्ने राजस्वको बाँडफाँटका आधार र मापदण्ड वित्त आयोगले बनाउँछ। त्यसैगरी, संविधानको धारा ११५ र २२८ ले क्रमशः प्रादेशिक एवं स्थानीय सरकारले कानुनले दिए अनुसारको तर संघीय सरकारको पूर्वस्वीकृति लिएर ऋण लिन पाउने व्यवस्था पनि गरेको छ।

वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ सबैभन्दा महङ्खवपूर्ण कानुन हो। यसका अतिरिक्त राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन २०७४, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ जस्ता कानुन उत्तिकै महङ्खवका छन्। अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐनको दफा ८, ९, १० र ११ ले क्रमशः वित्तीय समानीकरण अनुदान, ससर्त अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानको व्यवस्था गरेको छ। त्यस्तैगरी दफा १४ ले स्थानीय तहले समेत आन्तरिक ऋण लिन पाउने उल्लेख गरेको छ।

दुई अपेक्षाकृत नयाँ कानुन पनि लागू भएका छन्। संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ ले तीनवटा तहका सरकारबीच समन्वय र सहकार्यलाई प्राथमिकता दिएको छ। ऋण तथा ग्यारेन्टी ऐन, २०२५ र सार्वजनिक ऋण ऐन, २०५९ लाई खारेज गरी तीनै तहका सरकारका लागि ‘सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन ऐन, २०७९’ लागू छ। सरकारले सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन कार्यालय नामको नयाँ निकाय स्थापना गरेको छ।

वित्तीय संघीयतालाई कार्यान्वयनमा ल्याउने प्रमुख संवैधानिक निकायका रुपमा कार्य गरिरहेको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले विविध प्रकृतिका वित्तिय हस्तान्तरणलाई मुख्यगरी ५ वटा समूहमा वर्गीकरण गरेर कार्यन्वयनमा लगेको छ।
क) राजस्व बाँडफाँट,
ख) वित्तीय समानीकरण अनुदान,
ग) ससर्त अनुदान,
घ) आन्तरिक ऋण, र
ङ) प्राकृतिक स्रोत (यसको रोयल्टी)

क) राजस्व बाँडफाँट
धारा ११६, २०४ र २२९ ले क्रमशः संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय तहको सञ्चित कोषका लागि यी कोषमा जम्मा हुने राजस्वको प्रकारलाई प्रस्ट्याएको छ। अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा ६ ले मूल्य अभिवृद्धि कर (भ्याट) र अन्तःशुल्कबाट सङ्कलित राजस्व बाँडफाँड गर्न निम्न व्यवस्था गरेको छ।

१. नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहबीच मूल्य अभिवृिद्ध कर र आन्तरिक उत्पादनबाट उठेको अन्तःशुल्क रकम बाँडफाँट गर्न नेपाल सरकारले एक संघीय विभाज्य कोष खडा गरी त्यस्तो रकम सो कोषमा जम्मा गर्नेछ।

राजस्व बाँडफाँटको सूत्र र भार
२ उपदफा (१) बमोजजम संघीय विभाज्य कोषमा जम्मा भएको रकममध्ये सत्तरी प्रतिशत नेपाल सरकारलाई, पन्ध्र प्रतिशत प्रदेशलाई र पन्ध्र प्रतिशत स्थानीय तहलाई बाँडफाँट गरिनेछ।

यी व्यवस्था कार्यान्वयन गर्न, वित्त आयोग ऐन २०७४ को दफा १५(१) बमोजिम आयोगले तीन तहबीचको राजस्व बाँडफाँटका लागि विस्तृत आधार र बनाएको छ र सोको गणनाका लागि देहायबमोजिमको भार निर्धारण गरी सरकारलाई सिफारिस गर्दछ।

प्रदेशगत खर्च र राजस्वको प्रतिशत

ख) वित्तीय समानीकरण अनुदान
संवैधानिक व्यवस्थाका अतिरिक्त अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा ८(१) ले आयोगको सिफारिसमा प्रदेश र स्थानीय तहमा वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्न नेपाल सरकारलाई अधिकार दिएको छ। त्यसैगरी, दफा ८(२) बमोजिम प्रदेश सरकारले आफ्नो क्षेत्राधिकारभित्र रहेका स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्नेछ।

सूत्रमा आधारित समानीकरण अनुदान गणना

वित्त आयोग ऐन, २०१७ को दफा १६(१) बमोजिम आयोगले नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई र प्रदेशले स्थानीय तहलाई दिने वित्तीय समानीकरण अनुदानको सिफारिस गरेको छ। आयोग समानीकरण अनुदानको रकम निर्धारण गर्न अपनाएको सूत्र निम्न भारमा आधारित छ।

वित्तीय हस्तान्तरण

यसका अतिरिक्त, वित्त आयोगले प्रत्येक उपराष्ट्रिय तह (प्रदेश र स्थानीय तह) ले संघीय सरकारबाट न्यूनतम अनुदान पाउने पनि सुनिश्चित गर्नेगरी सिफारिस गर्दछ।

ग) सशर्त अनुदान

अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा (९)ले प्रदेश वा स्थानीय तह वा नेपाल सरकारको कुनै पनि आयोजना कार्यान्वयन गर्न संघबाट प्रदेश र स्थानीय तह र प्रदेशबाट स्थानीय तहलाई ससर्त अनुदान दिने व्यवस्था गरेको छ। आयोगले तोके अनुसार अनुदान पाउने सरकारले परियोजना कार्यान्वयनका सम्बन्धमा अनुदान पाउने सरकारलाई आवश्यक नियम र सर्त तोक्न सक्नेछ।

संघबाट प्रादेश वा प्रदेशबाट स्थानीय तहले पाउने थप दुई समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानसमेत गरी चार प्रकारका अनुदानको व्यवस्था छ। आयोजनाको तयारी सम्भाव्यता, आयोजनाको अनुमानित लागत–लाभ नक्साङ्कन र कार्यान्वयनका लागि वित्तीय तथा जनशक्ति परिचालन क्षमतासहितको कुनै पनि प्राथमिकता प्राप्त पूर्वाधार विकास आयोजना कार्यान्वयन गर्न पूरक अनुदान उपलब्ध गराउन सकिने छ। शिक्षा, स्वास्थ्य र खानेपानी जस्ता आधारभूत सेवाको विकास र वितरण गर्न, अन्तरप्रदेश वा अन्तरस्थानीय तहको सन्तुलित विकास गर्न र आर्थिक, सामाजिक रुपमा पछाडि परेका वर्ग वा समुदायको उत्थान वा विकास गर्न विशेष अनुदान उपलब्ध गराइने छ।

प्रदेश सञ्चित कोषमा जम्मा भएको रकम
उल्लेख्य के छ भने, विगत पाँच वर्षमा स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गर्दा वित्तीय समानीकरण अनुदान र ससर्त अनुदानको हिस्सा करिब ५५ र ३५ प्रतिशत रहेको छ भने बाँकी १० प्रतिशत हाराहारी मात्रै समपूरक र विशेष अनुदानका रुपमा वित्तीय हस्तान्तरण भएको देखिन्छ। आर्थिक सामाजिक सूचकमा रहेको फराकिलो भिन्नताले एउटै सूत्र आपनाएर तय गरिने अनुदान रकम न्यायेचित देखिँदैन।

बहुआयामिक गरिबी

घ) आन्तरिक ऋण

नेपालको संघीय राज्य संरचनाले अझै पनि ऋणमा उपराष्ट्रिय सरकारहरुको पहुँच विस्तार गर्न र उनीहरुलाई ऋण दिगोपन अनुगमन गर्न सघाउने संस्थागत संरचना निर्माण गर्न बाँकी छ। यस्तो ऋण र उपादेयताबारे नै राज्यको उपल्लो नीतिनर्मिाणको तहमा प्रष्ट दृष्टिकोण बन्न नसकेको देखिन्छ  गच्छे अनुसारको ऋणले खासगरी स्थानीय सरकारको वित्तीय प्रभावकारिता बढाउँछ, बजेट निर्माणमा स्वामित्व र जिम्मेवारी भाव बढ्छ भन्ने सुझबुझ कानुन र नीतिनिर्माणमा प्रतिविम्बित भएको छैन। संविधान र सम्बन्धित कानुनहरु दुवैले सार्वजनिक ऋण प्राप्तिमा उपराष्ट्रिय सरकारहरुलाई सहजीकरण गर्नुभन्दा नियन्त्रणमुखी रूढिग्रस्त दृष्टिकोण अपनाएका छन्।

संविधानको धारा ११५ र २२८ मा क्रमशः प्रदेश र स्थानीय सरकारले आवश्यक कानुन बनाएर संघीय सरकारको पूर्वस्वीकृति लिएर ऋण उठाउने व्यवस्था गरेको छ। संविधानका अन्य दुई धारा, २०३ र २३० ले क्रमशः प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरुलाई ऋण उठाउन र ग्यारेन्टी प्रदान कानुनी सीमा तोकेको छ। धारा २३०(२) मा गाउँपालिका र नगरपालिकाले राजस्व र व्ययको अनुमान पेस गर्दा घाटा बजेट निर्माण गर्नुपर्ने भए ‘संघीय कानुन र प्रदेश कानुन बमोजिम घाटा पूर्ति गर्ने स्रोत समेतको प्रस्ताव गर्नु पर्ने’ प्रावधान छ।

धारा २५१(१ङ) ले वित्त आयोगलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको खर्च धान्न र राजस्व सङ्कलन सुधार गर्न उपाय सिफारिस गर्ने र (१च)ले बृहत् आर्थिक परिसूचकको विश्लेषण गरी संघीय, प्रदेश र स्थानीय सरकारले लिन सक्ने आन्तरिक ऋणको अधिकतम सीमा सिफारिस गर्ने अधिकार दिएको छ।

अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा १४(१)मा आयोगले सिफारिस गरेबमोजिम नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहले सीमाभित्र आन्तरिक ऋण लिनसक्ने तर प्रदेश र स्थानीय तहले आन्तरिक ऋण लिनुअघि नेपाल सरकारको स्वीकृति लिनुपर्ने व्यवस्था छ। उपदफा (२)मा नेपाल सरकार र प्रदेशले प्रचलित कानुनको अधीनमा रही ऋणपत्र जारी गरी आन्तरिक ऋण उठाउन सक्ने र उपदफा (३)मा प्रदेश र स्थानीय तहले नेपाल सरकारसँग ऋण लिनका लागि स्वीकृति लिँदा कुन योजनाका लागि ऋण माग गरिएको हो, त्यसबाट प्राप्त हुने उपलब्धिको विवरणसहित मन्त्रालयमा प्रस्ताव पेस गर्नुपर्ने, ऋण भुक्तानी योजना र ऋण दिने संस्था उल्लेख अनिवार्य हुनुपर्ने व्यवस्था छ। यसरी पेस भएको प्रस्ताव कार्यान्वयनका लागि योग्य देखिएमा नेपाल सरकारले आन्तरिक ऋण लिन सम्बन्धित प्रदेश वा स्थानीय तहलाई स्वीकृति दिने प्रावधान उपदफा ४ मा छ।

नयाँ सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन ऐन २०७९ अनुसार नेपाल सरकार वा प्रदेश सरकारले तोकेको सीमाभित्र एक वा एकभन्दा बढी प्रकारका ऋणपत्र जारी गरी समय समयमा आन्तरिक ऋण उठाउन सक्नेछ। यसअघिको सार्वजनिक ऋण ऐनमा यस्तो व्यवस्था थिएन।

प्रदेश सरकारहरुले प्रस्ताव गरेका घाटा बजेट

वित्त आयोगले संघीय सरकारलाई चालु आर्थिक वर्षका लागि कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको ५.५ प्रतिशतभन्दा बढी नहुने गरी सार्वजनिक ऋण उठाउने सीमा सिफारिस गरेको छ। प्रदेश र स्थानीय सरकारका लागि आफ्नो स्रोतको कुल राजस्वको १२ प्रतिशत र सरकारको माथिल्लो तहबाट राजस्व बाँडफाँटको रुपमा प्राप्त हुने रकमको सीमा तोकिएको छ। यी व्यवस्था भए पनि उपराष्ट्रिय सरकारले आन्तरिक ऋण परिचालनलाई व्यवहारमा ल्यउन सकेका छैनन्। भाषामा ऋण दिने प्रावधान भनिए पनि यी कानुनी व्यवस्था प्रादेशिक र स्थानीय तहहरुले ऋण लिनै नसक्ने गरी नियन्त्रणकारी छन्।

वित्त आयोगको प्रतिवेदन (२०७९) अनुसार विगतमा कतिपय प्रदेश सरकारले आन्तरिक ऋण परिचालन गर्ने लक्ष्य राखेर आम्दानी र व्ययको अनुमान (घाटा बजेट) प्रस्तुत गरे पनि अहिलेसम्म त्यस्तो कर्जा उठाउन र सदुपयोग हुन सकेको छैन। कतिपय स्थानीय तहले आफ्नो बजेट वक्तव्यमा केही आयोजनाका लागि कर्जा प्रवाह भएको उल्लेख गरे पनि त्यसलाई सहजीकरण गर्ने ऐन–नियम नहुँदा कुनै पनि आयोजनाले ऋण उठाउन सकेको छैन।

ङ) प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टी बाँडफाँट

संविधानको धारा ५९(४)मा प्राकृतिक स्रोत वा विकासको उपयोगबाट प्राप्त लाभको न्यायोचित वितरण संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई गर्ने प्रावधान छ। धारा ५९(५)मा प्राकृतिक स्रोत साधनको उपयोगमा स्थानीय समुदायले लगानी गर्न चाहेमा लगानी गर्न प्राथमिकता दिइने पनि उल्लेख छ।

संविधानको धारा २५१ (१ज)ले वित्त आयोगलाई प्राकृतिक स्रोतको परिचालन गर्दा नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहको लगानी तथा प्रतिफलको हिस्सा निर्धारणको आधार तय गरी सिफारिस गर्ने, (१झ) ले प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँड सम्बन्धी विषयमा संघ र प्रदेश, प्रदेश र प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तह तथा स्थानीय तहहरुबिच उठ्नसक्ने सम्भावित विवादका विषयमा अध्ययन अनुसन्धान गरी त्यसको निवारण गर्न समन्वयात्मक रुपमा काम गर्न सुझाव दिन र उपधारा (२) ले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँट गर्दा सोसँग सम्बन्धित वातावरणीय प्रभाव मूल्याङ्कनका सम्बन्धमा आवश्यक अध्ययन र अनुसन्धान गरी नेपाल सरकारलाई सिफारिस गर्ने अधिकार दिएको छ।

अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४को दफा ७(१) ले प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त हुने रोयल्टीलाई नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहमा बाँड्न नेपाल सरकारले रोयल्टीबाट प्राप्त रकम संघीय कानुन बमोजिम जम्मा गर्न संघीय विभाज्य कोषको स्थापना गर्ने, दफा (२)ले सो कोषमा रहेको रोयल्टीको बाँडफाँट नेपाल सरकारले सो ऐनको अनुसूची ४ बमोजिम वर्षिक रुपमा गर्ने व्यवस्था गरेको छ। यसरी बाँडफाँट भएको रकममध्ये नेपाल सरकारले पाउने रकम संघीय सञ्चित कोषमा, प्रदेशले प्राप्त गने रकम सम्बन्धित प्रदेश सञ्चित कोषमा र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने रकम सम्बन्धित स्थानीय सञ्चित कोषमा जम्मा हुने गरी उपलब्ध गराइने व्यवस्था उपदफा ३ ले गरेको छ।
आयोगले एकपटक गरेको यस्तो सिफारिस अर्को पाँच वर्षसम्म मान्य हुन सक्नेछ।

३. संस्थागत व्यवस्था र प्रभावकारिता

वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयनको मूल्याङ्कन गर्दा सिङ्गो संघीयताको डिजाइन, यस व्यवस्था स्थापनासँगै निर्माण भएका संस्थाहरु, तिनको चरित्र र प्रभावकारिता महङ्खवपूर्ण हुन्छ। यस व्यवस्थामा संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय व्यवस्थापिका र सरकार नै निःसन्देह संघीयताका सबैभन्दा महङ्खवपूर्ण संस्था हुन्। प्रदेशको स्थापनाको मुख्य उद्देश्य तिनीहरुलाई अलग राजनीतिक/प्रशासनिक एकाइको रुपमा मात्र नभई सक्रिय, स्वतन्त्र एवम् सम्भावित विस्तारकारी अर्थतन्त्रका रुपमा पनि परिकल्पना गरिनु पथ्र्यो। संघीय एकाइ निर्माणको मुख्य औचित्य भनेकै आर्थिक समृद्धि हो। तर संघीयताको डिजाइनका क्रममा यो वास्तविकतातर्फ ख्याल गरिएन। प्रस्तावित प्रादेशिक अर्थतन्त्रमा उपलब्ध स्रोत, विशेष गरी आकर्षक कर बिन्दुहरु प्रदेशहरुबिचको बाँडफाँटमार्फत स्रोतको परिचालन र सदुपयोगबारे विभिन्न वैकल्पिक परिदृश्यमाथि विचार गरिएन। त्यसैगरी सीमाङ्कन गर्दा जनसंख्या, भूगोल, आकार, प्राकृतिक स्रोतको उपलब्धता र यातायात जस्ता पूर्वाधारमा पहुँचको तथ्यांकीय विश्लेषण गरी स्थानीय तहको संख्या निर्धारण गरिनु आवश्यक थियो र प्रत्येक एकाइ सानो भए पनि सक्रिय अर्थतन्त्र बन्ने सम्भावनालाई ध्यान दिनु जरुरी थियो। कुनै अध्ययन, विश्लेषण वा प्रमाणबिना प्रदेश र स्थानीय तहको सिमाना तोकियो। आर्थिक सक्षमता र दिगोपनको सिद्धान्तका आधारमा प्रदेश निर्माण भएनन्। विद्यमान गरिबी दर, मानव विकास सूचकांक, साक्षरता दर, प्रतिव्यक्ति आय, औसत आयु र सार्वजनिक सुविधामा पहुँचका आधारमा सीमाङ्कन नगरिएका कारण उपराष्ट्रिय एकाइहरु अलग्गै अर्थतन्त्रका रुपमा उभिएका छैनन्। त्यभन्दा पनि जोखिम, त्यसरी उभिने बाटोमा अग्रसर छैनन्।

वित्तीय संघीयतालाई प्रशासनिक संघीयताले आवश्यक टेको दिएन। कर्मचारी व्यवस्थापन पूर्णतः तदर्थवादी भयो। स्थानीय निर्वाचित प्रतिनिधिहरुको क्षमता आर्थिक प्रशासान, न्याय निरूपण र शैक्षिक लगायत अन्य संविधानले दिएका अधिकारको परिणाममुखी सदुपयोग हुनेगरी विस्तार गर्न सकिएन। विगत पाँच आर्थिक वर्षको अनुभवपछि पनि प्रदेश र केही ठूला नगरपालिकाबाहेकले प्रभावकारी र प्राविधिक अङ्ग पुगेका वार्षिक योजना र बजेट तर्जुमा गर्न सकेका छैनन्। स्थानीय तह र केही हदसम्म प्रादेशिक तहमा वार्षिक बजेट लेखन विधि र विनियोजन आर्थिक सुशासन अनुरूप हुन सकेको छैन। निर्वाचित जनप्रतिनिधिमा बजेटको प्रकृति र प्रणालीबारे सामान्य ज्ञान नहुनु र त्यसबारे जानकारी भएका कर्मचारी नहुँदा कतिपय नगरपालिकाले समयमै बजेट तयार गरी कार्यान्वयन गर्न सकेका छैनन्। बजेट पेस गर्ने संस्कार पूरा गरेका अधिकांश नगरपालिकाले तयार पारेको बजेट अपेक्षित स्वरुपमा वा संघीय मामिला मन्त्रालयले दिएको ‘टेम्प्लेट’ अनुसार हुन सकेको छैन। बजेट अनुशासनमा खर्च गर्ने प्रचलन र परम्परा दुवैको कदर र व्यवहारमा कार्यान्वयन हुँदैन।

प्रदेशगत आधारमा कुल खर्चमा पुँजीगत खर्चको हिस्सा
संविधान कार्यान्वयनमा आएको आठ वर्ष बितिसक्दा पनि संघीय र प्रदेश सरकारले बनाउन आवश्यक सबै कानुन बनाउन सकेनन्। प्रदेश र स्थानीय तहले आप्mनो अधिकार प्रयोग गर्न नसक्ने गरी संविधानले धेरै ठाउँमा संघीय वा प्रादेशिक कानुनले निर्धारण गरेबमोजिम मात्रै महङ्खवपूर्ण विषयमा निर्णय लिन पाउन गरी असङ्ख्य ठाउँमा अवरोध गरेको छ। यी कानुनको अभावमा प्रादेशिक र स्थानीय अर्थतन्त्रले अपेक्षित गति र दिशामा काम गर्न सकेका छैनन्। सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन, मुख्यतया वार्षिक बजेट तर्जुमा प्रत्येक उपराष्ट्रिय तहमा अझै ठूलो चुनौती छ।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग वित्तीय संघीयतालाई कार्यान्वयन गर्ने सबैभन्दा महङ्खवपूर्ण संवैधानिक निकाय हो  आयोगले आफ्नो संवैधानिक अधिकार र कार्यलाई उच्च संवैधानिक निकायका रुपमा नभई कर्मचारीतन्त्रको विस्तारित हाँगाको भूमिकामा सीमित गरिएको छ। सफल संघीय राष्ट्रहरुमा, तुलनात्मक यस्तो आयोग उच्च संवैधानिक अधिकार प्रदान गरिएको छ। उदाहरणका लागि, भारतको वित्त आयोगले सिधै भारतका राष्ट्रपतिलाई रिपोर्ट गर्छ, सरकारलाई होइन। भारतको वित्त आयोगले आफ्नो कार्यविधि निर्धारण गर्छ र तिनको कार्यसम्पादनमा देवानी अदालतको सबै अधिकार प्रयोग गर्छ। यस दृष्टिमा, नेपालको वित्त आयोगलाई संविधानको मस्यौदाको सुरुवातदेखि नै अपूर्ण बनाइएको छ  यसको भूमिका ‘सिफारिस गर्नु’ वा ‘सुझाव दिनु’मा मात्र सीमित गरिएको छ। त्यसको असर वित्तीय संघीयताको सञ्चालन पनि एकात्मक राज्य प्रणालीको आर्थिक अधिकार विकेन्द्रीकरणभन्दा स्वरूप र परिणाममा फरक हुन सकेको छैन।

सरकारले सार्वजनिक ऋण सम्बन्धी सबै काम गर्न सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन कार्यालय स्थापना गरेको छ। यो कार्यालयको कार्यशैली र नयाँ कानुन दुवै प्रादेशिक र स्थानीय तहलाई ऋण लिने स्वतन्त्रता नदिने मानसिकताबाट ग्रस्त देखिन्छन्। महालेखा नियन्त्रकको कार्यालय नेपाल सरकारको ट्रेजरी सञ्चालनका लागि जिम्मेवार छ र सबै सरकारी खर्चको व्यवस्थापना लागि ७७ जिल्लामा यसका कार्यालय छन्। उपराष्ट्रिय स्तरमा वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयनसँग वित्तीय व्यवस्थापन प्रक्रियालाई सहजीकरण र कार्यान्वयन गर्न योजना, बजेट र लेखा सफ्टवेयर कार्यान्वयनमा ल्याएको छ। यी कार्यहरु वित्तीय संघीयता सञ्चालनमा महङ्खवपूर्ण छन् र तिनलाई खोटरहित सञ्चालन हुने व्यवस्था गर्न अझै पूर्वाधार अभाव देखिएको छ।

यसका अतिरिक्त छ अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा ३३ ले व्यवस्था गरेको अन्तरसरकारी वित्तीय परिषद् र संविधानको धारा २३४ ले संघ र प्रदेश र प्रदेशबिचको राजनीतिक विवाद समाधान गर्न व्यवस्था गरेको अन्तरप्रदेश परिषद् जस्ता निकायको भूमिका वित्तीय संघीयतालाई सबल पार्न प्रभावकारी भएको छैन। उदाहरणका लागि, अर्थतन्त्र सङ्कटमा परेको र प्रादेशिक सरकारहरुले आफ्नो संवैधानिक अधिकारको प्रयोग गर्नका लागि सर्वोच्च अदालतको ढोका ढकढक्याइरहेका बेला अन्तरसरकारी वित्तीय परिषद् र अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक पनि समयमै बस्न सकेको छैन। यी संस्थागत व्यवस्थाको भूमिका र प्रभावकारिता गम्भीर प्रश्नको घेरामा छन्, जसको विस्तृत समीक्षा आवश्यक छ।

वित्त प्रशासन र स्रोत परिचालन

क) वित्तीय खाडल

उध्र्व र पाश्र्व दुवै प्रकतिको वित्तीय अन्तर नेपालको संघीय प्रणालीका लागि ठूलो चुनौतीका रुपमा खडा भएको छ। प्रदेशहरुबिच र स्थानीय तहहरुबिचको आय र खर्चको खाडलमा व्यापक भिन्नता छ। संघीयतामार्फत कल्याणकारी राज्यको परिकल्पना गर्दा संघीय सरकारसँग उपराष्ट्रिय सरकारहरुको वर्तमान र भविष्यका सबै माग पूरा गर्न पर्याप्त वित्तीय स्रोत छन् भन्ने स्वैरकल्पनाले राजनीतिक वर्ग अविभूत भएकोे देखिन्छ। यथार्थ त्यसको ठिक विपरित छ। सिङ्गो संघीयता अनुदान माग्ने र दिनेबिचको मात्र खेल जस्तो देखिएको छ। संघले जति दिन्छ त्यति खर्च गरेर बस्ने वा त्यति पनि खर्च गर्न नसक्ने संस्थागत निम्छरोपन केन्द्रबाट प्रदेश र स्थानीय तहसम्म फैलिएको छ।

प्रदेशगत आर्थिक सामाजिक परिसूचक

नेपालको सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन सामान्यतया माग र आपूर्ति दुवै पक्षका विकृतिग्रस्त छ। आपूर्ति पक्षमा, मुख्यतया ठूलो पुँजीगत खर्च गर्ने मन्त्रालयहरुको प्रणाली र प्रक्रिया अवलम्बनको संस्थागत क्षमता अत्यन्त कमजोर छ। माग पक्षमा, स्रोतको प्रशोचन क्षमता, सार्वजनिक खरिदमा पारदर्शिता, निर्णयकर्ताको जवाफदेहिता र वित्तीय प्रतिवेदन प्रणालीमा सबै तहका सरकारमा उल्लेख्य सुधार आवश्यक छ। स्थानीय सञ्चित कोषमा थुप्रिएको रकमले यो समस्यालाई उजागर गरेको छ।
संघीय संरचनाअन्तर्गत प्रदेश र स्थानीय तहको योजना, बजेट तर्जुमा, विनियोजन र कार्यान्वयन एकात्मक शासन प्रणालीको तुलनामा सैद्धान्तिक रुपमा बढी प्रभावकारी हुने स्वाभाविक अपेक्षा पूरा भएको छैन।

ख) स्रोत प्रशोचन क्षमता

संघीय सरकारको स्तरमा समेत उपलब्ध वित्तीय स्रोतको खर्च गर्ने क्षमता अभाव नेपालको सार्वजनिक वित्त व्यस्थापनको निरन्तर अड्चनको रुपमा रहेको छ  आर्थिक वर्ष २०६७/६७ देखि २०७६/७७ को दश वर्षमा विनियोजित पुँजीगत बजेटको ६२.८ प्रतिशत मात्रै खर्च भएको थियो। यस्तो विनियोजनको ठूलो हिस्सा आर्थिक वर्षको अन्त्यतिर प्रायः उचित प्रक्रियाविना खर्च हुने र विनियोजन गरिएको बजेटलाई हतारमा असार एक महिनामा उडाएर सार्वजनिक कामको गुणस्तरमा सम्झौता गरी खर्च गर्ने प्रवृत्ति मौलाउँदा पनि आँकडा यस्तो दयनीय भएको हो। ‘संघीय सरकारबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण हुने अनुदान संघीय सरकारको चालु खर्चमा लेखिने गरेको छ। प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण हुने अनुदानको ठूलो हिस्सा प्रदेश र स्थानीय सरकारको पुँजीगत खर्चमा प्रयोग गर्न सकिने, प्रदेश र स्थानीय सरकारको संयुक्त पुँजीगत खर्च संघीय सरकारको पुँजीगत खर्चभन्दा बढी हुने गरेको छ’ (आर्थिक सर्वेक्षण, २०७६/७७ अनुच्छेद ३.२६०)।

स्थानीय तहको बजेट खर्च
२०७९ फागुन मसान्तसम्म पनि स्थानीय तहमा खर्चको प्रवृत्तिमा सुधार हुन सकेको छैन। चालु र पुँजीगत खर्चको अंश क्रमशः ७१ र २९ प्रतिशत रहेको छ। स्वीकृत बजेट विनियोजन अनुसार खर्च गर्ने क्षमताको तथ्यांक व्यवस्थित रुपमा उपलब्ध छैन। र, स्थानीय तहमा पुँजीगत खर्चको कथा पनि आधारभूत रुपमा फरक छैन।

ग) सार्वजनिक खरिद

नेपालको सार्वजनिक खरिद अझै पनि अत्यधिक केन्द्रीकृत सत्ताको मानसिकताले ग्रस्त छ। सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ हालसम्म दसौं पटक संशोधन भए पनि यसले प्रदेश र विशेषगरी स्थानीय सरकारका लागि प्रभावकारी सार्वजनिक खरिद नियम र कार्यविधि व्यवस्था गर्न सकेको छैन। सार्वजनिक खरिद तथा अनुगमन कार्यालयको आर्थिक वर्ष २०७५/७६ को वार्षिक प्रतिवेदनमा मुलुकको संघीय संरचना अनुसार पारदर्शी सार्वजनिक खरिद संयन्त्र कार्यान्वयन गर्नु प्रमुख चुनौती रहेको उल्लेख छ। सार्वजनिक खरिद नियम र प्रक्रियालाई विकेन्द्रीकरण गर्ने राजनीतिक इच्छाशक्तिको अभाव छ।

बोलपत्र प्रक्रियामा उपराष्ट्रिय तहका राजनीतिक नेताहरुबिचको स्वार्थको द्वन्द्व धेरै हदसम्म अनुगमनविहीन भएको छ। ‘मेयरको डोजर’ भन्ने शब्द अहिले स्थानीय तहमा प्रचलनमा छ। स्थानीय तहमा दोस्रो चक्रमा निर्वाचित जनप्रतिनिधिले पदभार ग्रहण गरेपछि पनि स्थानीय तहमा अनियमितता भएको गुनासो कम भएको छैन। खासगरी ठेकेदारको पृष्ठभूमि भएका निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरुले प्रष्ट स्वार्थको द्वन्द्व देखिने सरकारी आयोजनाहरुमा ठेक्का लिइरहेका छन्।

घ. वित्तीय अनुशासन र पारदर्शिता

नेपाली लेखा तथा लेखापरीक्षण प्रणालीमा बदनाम शब्द ‘बेरुजु’ व्यापक चल्तीमा छ। वित्तीय कार्यविधि ऐन, २०५६ले त्यस्तो बेरुजुलाई प्रचलित कानुन बमोजिम पूरा गर्नुपर्ने आवश्यकताहरु पूरा नगरी गरिएको लेनदेनको रुपमा देखाइएको वा लेखापरीक्षणमा फेला परेका लेनदेनका रुपमा परिभाषित गरेको छ। वित्तीय सुशासनमा भएको विकृतिको गम्भीरताको झलक जस्तै, महालेखा परीक्षकको ६०औँ वार्षिक प्रतिवेदन २०७९ले सो वर्ष संघीय, प्रदेश सरकारी निकाय र स्थानीय तह समेतकोे रू.७१ खर्ब ३८ अर्ब १७ करोडको लेखापरीक्षणबाट रू. १ खर्ब १९ अर्ब ७८ करोड बेरुजु कायम भएको छ। सोमध्ये संघीय सरकारी निकायको रू. ५६ अर्ब ३१ करोड (२.३९%), प्रदेशको रू. ७ अर्ब २० करोड (२.३०%) र स्थानीय तहको रू. ४२ अर्ब ८८ करोड (३.८८%) बेरुजु देखिएको छ। कारबाही गरी टुङ्गो लगाउनु पर्ने कुल रकम १५.७५ प्रतिशतले बढेको छ। उपराष्ट्रिय स्तरमा पनि यो तहमा बढेको आर्थिक अनियमितता वास्तवमा वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन र वित्तीय शक्तिको हस्तान्तरणको दृष्टिकोणबाट खास चिन्ताको विषय बनेको छ। अख्तियारमा परेका उजुरी मूल्याङ्कन एउटा आधार बन्न सक्छ।

उजुरी प्रतिशत

वित्तीय संघीयताको वास्तविक कार्यान्वयनले नै यो समस्याको पनि समाधान दिन सक्छ। जुन तहको सरकारले बजेट र योजना कार्यान्वयन गर्ने हो, सोही तहको व्यवस्थापिकाले आर्थिक जवाफदेहिताको कानुन पनि बनाउनुपर्छ। यो संघ, प्रदेश र स्थानीय तह सबैका हकमा लागू हुन्छ र हुनुपर्छ। संघले बनाइदिने सार्वजनिक खरिद र वित्तीय पारदर्शिता कानुनहरु प्रादेशिक र स्थानीय तहले स्वामित्व लिनुपर्ने र कार्यान्वयन गर्नुपर्ने अवधारणामा नै परिवर्तन आवश्यक छ। आ–आफ्नो सरकारको तहमा नै ‘जवाफदेहिता संयन्त्र’, प्रक्रिया र अभ्यास अपनाउनुपर्छ। संघले बनाएका कानुन लागु भए पनि सबै स्थानीय तहको अनुगमन र केन्द्रबाट नियमन गर्न सम्भव र व्यवहारिक नभएकाले यसो गर्नु आवश्यक आवश्यक छ।

निष्कर्ष

उपराष्ट्रिय तहले आफ्नो क्षेत्राधिकारभित्रका आर्थिक विकासका सबै पक्षलाई समेट्ने योजना तर्जुमा गर्ने, स्रोत व्यवस्थापन गर्ने र कार्यान्वयनको चुनौती लिने हिम्मत र अभ्यास प्रदर्शन गर्नु आवश्यक छ। सबै तहका व्यवस्थापिकमा नयाँ निर्वाचित कार्यकारी र निजामती सेवाका कर्मचारी दुवैको क्षमता अभिवृद्धि गरी प्रदेश र स्थानीय तहलाई ‘आफ्नो अर्थतन्त्रको व्यवस्थापन’ आफ्नै क्षमताले गर्न सशक्त बनाउनु अपरिहार्य छ। संघले यसमा उदारतापूर्वक सघाउनु पर्छ।

उपराष्ट्रिय एकाइहरु, मुख्यतया स्थानीय तहहरुबिच स्रोतको अन्तर, सार्वजनिक वस्तु र सेवाको आवश्यकता र वित्तीय क्षमतामा अत्यधिक विविधता रहेकाले स्थानीय तहहरुको क्षमता अनुसार पुनः वर्गीकरण अपरिहार्य छ। स्थानीय सरकारका विभिन्न आर्थिक, भौगोलिक र सामाजिक अवस्थालाई स्पष्ट रुपमा हेर्दा उनीहरुप्रति आर्थिक र अन्य स्रोतको बाँडफाँडमा मात्र नभई संघीयता कार्यान्वयनका हरेक पक्षमा न्यायोचित व्यवहार गर्नु जरुरी छ। कानुनी परिभाषामा एउटै कोष्ठकमा भए पनि प्रत्येक स्थानीय तहको संस्थागत क्षमता, स्रोतसाधनको आवश्यकता, परिचालन क्षमता, सामाजिक सूचक र स्रोतमा पहुँच एकदमै फरक छ।

पहिलो, वित्तीय खाडल कम गर्न आर्थिक स्रोत परिचालन र ‘आफ्नै स्रोत राजस्व’ बढाउने गरी संरचनागत परिवर्तन आवश्यक छ। दोस्रो, उपराष्ट्रिय सरकारहरुलाई थप स्रोत परिचालन गर्न सक्षम बनाउने उद्देश्यले उदार आन्तरिक ऋण नीति बनाएर तत्काल लागू गर्नुपर्छ। उनीहरुलाई प्रभावकारी र जवाफदेही बनाउन कार्यसम्पादन र समग्र मूल्याङ्कन प्रणालीका आधारमा वार्षिक ‘डाइनामिकक रेटिङ’ प्रणाली अपनाउन आवश्यक छ। तेस्रो, वित्त आयोगको हैसियत र कार्यशैलीलाई संवैधानिक आयोग सद्रहाउँदो बनाउनद्र पर्छ र यसका हचद्रवा र तदर्थवादी वित्तिय हस्तान्तरण सूत्रहरुलाई व्यापक परिवर्तन गर्नु आवश्यक छ। चौथो, संघीय, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरुबिचका सबै पक्षमा ठाडो र तेर्साे रूप हुने अन्तरसरकारी सम्बन्धलाई मान्यता दिनुपर्छ। यसले वित्तीय स्रोत परिचालनमा राम्रो नतिजा ल्याउँछ। पाँचौँ, सञ्चित कोषको रकम व्यवस्थापन र पचिालनबारे प्रष्ट र दूरगामी राष्ट्रिय दृष्टिकोण निर्माण हुनु जरुरी छ। र, छैठौ, कानुनी र संस्थागत संरचनाहरु कति संघीय प्रणाली अनुकूल र सहयोगी छन् भन्ने सारभूत समीक्षा राज्यले आप्mनै पहलमा गर्नुपर्छ।

अन्तमा, संघीय प्रणालीको अवलम्बन नेपालको इतिहासमा एउटा ऐतिहासिक मोड थियो। यो व्यवस्था नेपालका लागि आवश्यक वा उपयुक्त थियो वा थिएन भन्ने बहस अब इतिहास भइसकेको छ। अब देशको विकास सम्पूर्णतः यो प्रणालीको सफलतामा निर्भर छ। निःसन्देह, संघीयता कार्यान्वयनका धेरै महङ्खवपूर्ण पक्षलाई बेवास्ता गरिएको छ र खासगरी वित्तीय संघीयतामार्फत आर्थिक सम्भावनाको सदुपयोग गर्ने अवधारणले राजनीति तहमा स्वामित्व पाएको छैन। यसका आधारभूत पक्षलाई बेवास्ता गरिएको छ, जसमा निरन्तर सुधार आवश्यक छ। नेपालको संघीयताका आर्थिक र राजनीतिक सबल पक्षहरु जस्तै: स्थानीय सरकारको लगभग असीमित अधिकारलाई मात्रै पूर्ण कार्यान्वयमा लैजान सकियो भने देशले विकासको अपेक्षित तीव्र गति पक्रन सम्भव छ। त्यो विकास वित्तीय संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयनभन्दा अर्को बाटोबाट हासिल हुँदैन।

–वाग्ले काठमाडौँ विश्वविद्यालयका रजिस्ट्रार हुन्।  (याे लेख सेजन स्मारिका ‘अर्थनीति’बाट साभार गरिएकाे हाे।)