भ्रष्टाचार नियन्त्रण : हार्वर्डको अध्ययनबाट नेपालले सिक्नैपर्ने पाठ

विकासको हरेक आयाममा भ्रष्टाचारलाई प्रमुख बाधक मान्दै आएको नेपालजस्ता मुलुकका लागि आशाको किरण देखाउने गरी हालै एक विश्वस्तरीय अध्ययनको निष्कर्ष सार्वजनिक भएको छ। विश्वविख्यात हार्वर्ड विश्वविद्यालयका अनुसन्धानकर्ताहरूले गरेको एक बृहत् व्यवस्थित समीक्षाले विकासोन्मुख देशमा तल्लो तहमा व्याप्त भ्रष्टाचार न्यूनीकरणका लागि कुन नीतिले काम गर्छ र कुनले गर्दैन भन्नेबारे ठोस प्रमाणमा आधारित निष्कर्ष प्रस्तुत गरेको छ।

नेपालमा सरकारी सेवा लिन होस् वा नयाँ व्यवसाय सुरु गर्न, पासपोर्ट बनाउन होस् वा डाक्टरलाई भेट्न, हरेक पाइलामा भ्रष्टाचारले नागरिकको जीवनलाई जटिल बनाएको छ। कर्मचारीले सेवा दिन घुस माग्नु, गरिबका लागि आएको औषधि अस्पतालका कर्मचारीले चोर्नु वा कामै नगरी तलब थाप्नु जस्ता समस्या यहाँ सामान्य जस्तै बनेका छन्।

हार्वर्डको यो अध्ययनले भ्रष्टाचारलाई ‘कुनै कर्मचारी वा निर्वाचित अधिकारीले व्यक्तिगत लाभका लागि नियम तोड्ने कार्य’ भनेर परिभाषित गरेको छ र यसलाई रोक्ने दुई प्रमुख रणनीतिक धार पहिचान गरेको छ। पहिलो, विद्यमान नियमहरूलाई आधार मानेर निगरानी र प्रोत्साहन (Monitoring and Incentives) का संयन्त्र प्रयोग गर्ने र दोस्रो, प्रणालीको आधारभूत नियम नै परिवर्तन गर्ने (Changing the rules of the system)।

रणनीति १ : निगरानी र प्रोत्साहन (काम गरे पुरस्कृत, नगरे दण्डित)

यो रणनीति ‘प्रिन्सिपल-एजेन्ट’ मोडेलमा आधारित छ, जहाँ ‘प्रिन्सिपल’ (नीति निर्माता वा जनता) ले आफ्नो लक्ष्य पूरा गर्न ‘एजेन्ट’ (कर्मचारी) लाई जिम्मा दिन्छ। तर एजेन्टको आफ्नै स्वार्थ (जस्तै घुसबाट अतिरिक्त आम्दानी) हुन सक्छ। यो रणनीतिले भ्रष्टाचारको लागत र जोखिमलाई बढाउने लक्ष्य राख्छ, जसअन्तर्गत भ्रष्टाचार गर्दा ‘समातिने सम्भावना’ (निगरानी) र ‘समातिएपछि हुने सजाय’ (प्रोत्साहन/दण्ड) लाई बढाइन्छ। प्रतिवेदनले स्पष्ट पारेको छ कि प्रोत्साहनविनाको निगरानी मात्रै प्रभावहीन हुन्छ।

सरकारी लेखापरीक्षण र गैरवित्तीय प्रोत्साहन : जब मिडियाले भ्रष्टलाई दण्डित गर्‍यो 

अध्ययनले सरकारी निकायहरू (जस्तै संघीय वा नगर सरकार) द्वारा गरिने लेखापरीक्षण र त्यसका नतिजालाई सार्वजनिक गर्दा भ्रष्टाचार नियन्त्रणमा उल्लेख्य सफलता मिलेको देखाउँछ। यसको सबैभन्दा सफल उदाहरण ब्राजिलमा देखियो। त्यहाँ संघीय सरकारले नगरपालिकाको खर्चको अनियमित (Random) लेखापरीक्षण गरी त्यसको नतिजा स्थानीय चुनावअघि सार्वजनिक गरिदियो। नतिजा? जुन मेयरहरू भ्रष्ट भनेर किटान गरिए, उनीहरू अर्को चुनावमा पराजित हुने सम्भावना ह्वात्तै बढ्यो। अझ रोचक त, जहाँ स्थानीय रेडियो स्टेशनहरूको पहुँच बढी थियो, त्यहाँ भ्रष्ट मेयरहरूले हार्ने सम्भावना झनै बढेको पाइयो, जसले सूचना र सञ्चारमाध्यमको शक्तिलाई प्रमाणित गर्दछ।

इन्डोनेसियामा सडक निर्माण परियोजनाहरूमा सरकारी लेखापरीक्षण गरिने चेतावनी दिँदा मात्रै पनि हराउने खर्च (missing expenditures) ८ प्रतिशतले घटेको थियो। अर्जेन्टिनाको ब्युनस आयर्सका सरकारी अस्पतालमा खरिद अधिकारीहरूमाथि कडा निगरानी र लेखापरीक्षण सुरु गरिएपछि एकैनासका मेडिकल सामग्रीको मूल्यमा १५ प्रतिशतले गिरावट आयो।

नेपालका लागि पाठ : कल्पना गरौँ, नेपालका स्थानीय तहका निर्वाचनअघि महालेखा परीक्षकको कार्यालयले अनियमित रूपमा केही नगरपालिकाको गहन लेखापरीक्षण गर्ने र त्यसको प्रतिवेदन स्थानीय सञ्चारमाध्यममार्फत जनतासम्म पुर्याउने हो भने के होला? ब्राजिलको अनुभवले देखाउँछ, यसले मतदातालाई सुसूचित निर्णय लिन मद्दत गर्छ र भ्रष्ट जनप्रतिनिधिलाई दण्डित गर्न सक्छ। यो मोडल अपनाउन नेपालका लागि ठूलो नीतिगत फड्को मार्नुपर्दैन, केवल इच्छाशक्ति र कार्यान्वयनको खाँचो छ।

सामुदायिक निगरानी : जब जनता आफैँ पहरेदार बने

अध्ययनले केही विशेष परिस्थितिमा सामुदायिक निगरानी अत्यन्त प्रभावकारी हुने देखाएको छ, तर यसको सफलता समुदायले भ्रष्टलाई दण्डित गर्न सक्ने क्षमतामा निर्भर गर्दछ। युगान्डामा स्वास्थ्य सेवामा गरिएको एक अध्ययन यसको उत्कृष्ट उदाहरण हो। त्यहाँ स्थानीय गैर-सरकारी संस्थाहरूको सहजीकरणमा समुदायलाई उनीहरूकै स्वास्थ्य चौकीको अवस्थाबारे ‘रिपोर्ट कार्ड’ दिइयो र सेवाबारे छलफल गर्न, समस्या पहिचान गर्न र समाधान खोज्न मञ्च प्रदान गरियो।

कार्यक्रमले चमत्कारिक नतिजा देखायो: स्वास्थ्यकर्मीहरूको अनुपस्थिति (absenteeism) १० प्रतिशतले घट्यो, बिरामीले कुर्नुपर्ने समय घट्यो, सेवाको गुणस्तर बढ्यो र पाँच वर्षमुनिका बालबालिकाको मृत्युदरमा समेत कमी आयो । यो कार्यक्रम लागत-प्रभावी पनि साबित भयो।

युगान्डामा नै विद्यालयहरूलाई जाने अनुदानको रकमबारे स्थानीय पत्रपत्रिकामा सूचना छाप्ने अभियान चलाउँदा अधिकारीहरूद्वारा हुने कोषको चुहावट (capture of funds) उल्लेख्य रूपमा घटेको थियो।
सामुदायिक निगरानी सधैँ सफल हुँदैन। इन्डोनेसियामा सडक परियोजनामा सरकारी लेखापरीक्षण प्रभावकारी हुँदा सोही परियोजनामा समुदायलाई निगरानी गर्न दिइएको भूमिकाको भने खासै असर देखिएन। भारतमा भ्रष्टाचारविरुद्ध मतदान गर्नुपर्छ भन्ने सन्देश दिने एउटा नाटक मञ्चन गरियो, तर त्यसले मतदाताको व्यवहारमा कुनै परिवर्तन ल्याएन। किनभने नाटकले कुन उम्मेदवार भ्रष्ट हो भनेर किटान गरेको थिएन, जसकारण मतदाताले कसलाई दण्डित गर्ने भन्ने नै थाहा पाएनन्।

नेपालका लागि पाठ : नेपालमा सामुदायिक वन उपभोक्ता समूह, विद्यालय व्यवस्थापन समिति, खानेपानी उपभोक्ता समिति जस्ता हजारौँ सामुदायिक संस्थाहरू छन्। युगान्डाको सफल अभ्यासले देखाउँछ कि यदि यी समूहहरूलाई सही सूचना (जस्तै, उनीहरूको क्षेत्रमा आएको बजेट, सेवाको मापदण्ड आदि) दिने र निगरानी गर्ने अधिकारसहित सशक्त बनाउने हो भने सार्वजनिक सेवा प्रवाहमा कायापलट हुन सक्छ। तर सूचना मात्र पर्याप्त छैन ; भ्रष्टलाई कारबाही गर्ने (जस्तै, जनप्रतिनिधिलाई चुनावमा हराउने वा कर्मचारीको कार्यसम्पादन मूल्यांकनमा प्रभाव पार्ने) संयन्त्र पनि आवश्यक छ।

वित्तीय प्रोत्साहन : जब प्रणालीभित्रैबाट धोका भयो

अध्ययनले निगरानीसँगै वित्तीय प्रोत्साहन (जस्तै, काममा आए बोनस, नआए तलब कट्टी) को प्रभावकारिता पनि जाँचेको छ, तर यसका नतिजा मिश्रित छन्। भारतमा गरिएको दुई अध्ययनले यसको सफलता र असफलताको रोचक चित्र प्रस्तुत गर्दछ।

एकातिर एउटा गैरसरकारी संस्था (Seva Mandir) ले चलाएको कार्यक्रममा शिक्षकहरूको उपस्थिति क्यामराबाट निगरानी गरियो र तलबलाई उपस्थितिसँग जोडियो। यसले शिक्षकको अनुपस्थिति ४४ प्रतिशतबाट २१ प्रतिशतमा झार्यो र विद्यार्थीको सिकाइ उपलब्धि पनि बढायो। यहाँ सफलताको सूत्र थियो- कार्यक्रमको पूर्ण नियन्त्रण (निगरानी र प्रोत्साहन दुवै) सो गैरसरकारी संस्थाको हातमा हुनु।

अर्कोतिर, सोही संस्थाले सरकारी नर्सहरूको अनुपस्थिति घटाउन यस्तै कार्यक्रम लागू गर्यो। सुरुमा कार्यक्रम अत्यन्त प्रभावकारी देखियो। तर १६ महिनापछि यो पूर्ण रूपमा असफल भयो। कारण थियो- नर्सका व्यवस्थापक (सरकारी कर्मचारी) हरूले नै नयाँ नियमलाई छल्न नर्सहरूलाई ‘स्वीकृत बिदा’ दिएर प्रणालीलाई नै कमजोर बनाइदिए। यसले देखाउँछ, कार्यान्वयन गर्ने सबै पक्षको स्वार्थ एउटै लाइनमा छैन भने उत्तमभन्दा उत्तम नीति पनि असफल हुन्छ।

नेपालका लागि पाठ : नेपालमा कर्मचारीलाई प्रोत्साहन भत्ता दिने वा कार्यसम्पादनमा आधारित तलबमान लागू गर्ने चर्चा चल्छ। तर भारतको नर्सिङ कार्यक्रमको असफलताले ठूलो चेतावनी दिन्छ। जबसम्म कार्यान्वयनको सम्पूर्ण शृंखला (implementation chain) मा रहेका सबै अधिकारीहरूको स्वार्थ र प्रतिबद्धता एउटै हुँदैन, तबसम्म यस्ता कार्यक्रमहरू प्रणालीभित्रैबाट असफल बनाइने जोखिम उच्च हुन्छ।

रणनीति २: प्रणालीको नियम नै परिवर्तन गर्ने

यो रणनीतिले निगरानी र दण्डको पछि दौडिनुभन्दा भ्रष्टाचार हुने अवसर नै नदिने गरी प्रणालीमा नै आधारभूत परिवर्तन गर्नुपर्नेमा जोड दिन्छ। किनभने कहिलेकाहीँ निगरानी गर्नेहरू आफैँ भ्रष्ट हुन सक्छन् वा कर्मचारीहरूले नियम छल्ने नयाँ-नयाँ जुक्ति निकालिरहेका हुन्छन्।

विकेन्द्रीकरण : अवसर र चुनौती

अध्ययनले विकेन्द्रीकरण भ्रष्टाचार न्यूनीकरणको एक सम्भावित औजार मानेको छ, तर यसलाई सफलतामा परिणत गर्न केही अनिवार्य सर्त रहेको औँल्याएको छ। विकेन्द्रीकरण तब मात्र सफल हुन्छ जब स्थानीय सरकारसँग काम गर्ने क्षमता हुन्छ र समुदायको सहभागिता उच्च हुन्छ।

इन्डोनेसियामा विश्व बैंकले लागू गरेको एक कार्यक्रममा स्थानीय परियोजनाका लागि गाउँहरूबीच प्रतिस्पर्धा गराइयो र निर्णय प्रक्रियामा विभिन्न तहमा जाँच र सन्तुलनको व्यवस्था गरियो। यसले स्थानीय स्तरमा हुने कोषको दुरुपयोगलाई उल्लेख्य रूपमा घटायो। युगान्डाको सफल स्वास्थ्य कार्यक्रममा पनि समुदायलाई स्वास्थ्य केन्द्र सञ्चालनका नियम बनाउन दिइएको थियो, जुन विकेन्द्रीकरणको एक रूप हो।

भारतको खानेपानी क्षेत्रमा गरिएको अध्ययनले उल्टो नतिजा देखायो। त्यहाँ केन्द्रीकृत (प्रदेश सरकारद्वारा सञ्चालित) सुविधाभन्दा विकेन्द्रीकृत (स्थानीय सरकारद्वारा सञ्चालित) सुविधामा भ्रष्टाचार (घुस लिने घटना) बढी पाइयो। यसले के देखाउँछ भने स्थानीय क्षमता र नागरिक निगरानी कमजोर छ भने विकेन्द्रीकरणले भ्रष्टाचारलाई केन्द्रबाट स्थानीय सम्भ्रान्त वर्गको हातमा सार्ने मात्र काम गर्छ।

नेपालका लागि पाठ : नेपाल संघीयताको अभ्यास गरिरहेको छ। यो अध्ययन नेपालका लागि सबैभन्दा सान्दर्भिक छ। हाम्रो संघीयता भ्रष्टाचार नियन्त्रणमा तब मात्र सफल हुन सक्छ जब स्थानीय सरकारहरूको क्षमता अभिवृद्धि गरिन्छ र उनीहरूलाई नागरिक समाजप्रति जवाफदेही बनाइन्छ। अन्यथा सिंहदरबारमा हुने भ्रष्टाचार गाउँगाउँमा संस्थागत हुने खतरा छ।

खुला बोलपत्र र प्रविधि

एसियाको एक अज्ञात देशमा गरिएको अध्ययनले खरिद प्रक्रियामा हुने भ्रष्टाचार रोक्न नियम परिवर्तन कति प्रभावकारी हुन्छ भन्ने देखाएको छ। जब सरकारले बन्द बोलपत्रको सट्टा खुला र ‘सबैभन्दा कम मूल्य’ (best-price) मा आधारित बोलपत्र प्रणाली लागू गर्यो, घुस लिने क्रम उल्लेख्य रूपमा घट्यो।

प्रतिवेदनले प्रविधिको प्रयोगमा पनि जोड दिएको छ, जसले कर्मचारी र सेवाग्राहीबीचको सीधा सम्पर्कलाई हटाएर घुसको अवसर नै समाप्त पार्न सक्छ। भारतमा जग्गाको स्वामित्व हस्तान्तरण र पाकिस्तानमा खानेपानीको नयाँ जडान जस्ता कामहरू अनलाइन र स्वचालित प्रणालीमार्फत गर्दा भ्रष्टाचार घटेको गुणात्मक अध्ययनहरूले देखाएका छन्।

नेपालका लागि पाठ : नेपालका यातायात कार्यालय, मालपोत, लाइसेन्स दिने निकायहरूमा प्रविधिको प्रयोग गरी सेवालाई स्वचालित बनाउनु भ्रष्टाचार नियन्त्रणको एक शक्तिशाली कदम हुन सक्छ। यसले प्रक्रियालाई पारदर्शी बनाउँछ र कर्मचारीको अधिकार (discretionary power) लाई घटाउँछ, जुन भ्रष्टाचारको प्रमुख जड हो।

अबको बाटो

हार्वर्ड विश्वविद्यालयको यो विस्तृत अध्ययनले के स्पष्ट पार्छ भने भ्रष्टाचार नियन्त्रणका लागि कुनै एउटै जादुको छडी छैन। तर यसले के पनि प्रमाणित गर्छ भने प्रमाणमा आधारित नीतिहरू निर्माण र कार्यान्वयन गर्न सम्भव छ। नेपालका लागि यस अध्ययनका निष्कर्ष अत्यन्तै महत्त्वपूर्ण छन्। नीति निर्माताहरूले अब अमूर्त कुरा र परम्परागत शैलीभन्दा माथि उठेर यस्ता ठोस, परीक्षण गरिएका र सूक्ष्म-स्तरका हस्तक्षेपमा ध्यान केन्द्रित गर्नुपर्छ।

यस प्रतिवेदनले औँल्याएको सबैभन्दा ठूलो बाधा भनेको ‘विश्वसनीय अनुसन्धानको अभाव’ हो। तसर्थ, नेपालले बाहिरका सफल मोडललाई जस्ताको तस्तै नक्कल गर्नुको सट्टा, यहाँको विशिष्ट सामाजिक-राजनीतिक सन्दर्भमा ससाना पाइलट परियोजनाहरू सुरु गर्नुपर्छ। कुनै पनि नयाँ कार्यक्रम लागू गर्दा त्यसको लागत-लाभ विश्लेषण (cost-benefit analysis) लाई अनिवार्य बनाउनुपर्छ, जुन कुरा हालसम्मका भ्रष्टाचार विरोधी साहित्यमा प्रायः अनुपस्थित रहेको अध्ययनले औँल्याएको छ।

भ्रष्टाचार नियन्त्रणका लागि दुई कुरा अनिवार्य देखिन्छ : भ्रष्ट काम गर्दा समातिने सम्भावना र सजाय बढाएर त्यसको लागतलाई असह्य बनाउने वा प्रणालीलाई नै यस्तो बनाउने कि भ्रष्टाचार गर्ने अवसर नहोस्। यी दुवै कामका लागि राजनीतिक इच्छाशक्ति, सचेत नागरिक समाज र निरन्तरको परीक्षण तथा सुधार आवश्यक छ। हार्वर्डको यो अध्ययनले बाटो देखाएको छ, अब त्यो बाटोमा हिँड्ने साहस र विवेक नेपालका सरोकारवालाहरूले देखाउनुपर्ने बेला आएको छ।

[कृषिविज्ञानमा स्नातकोत्तर खनाल कृषिसँग सम्बन्धित विभिन्न परियोजनामा कार्यरत छन्।]