नेपालमा संघीयता र स्थानीय शासन

संघीय शासन प्रणाली दुई वा दुईभन्दा बढी तहको शासन प्रणाली हो। यसअन्तर्गत सरकारका तहहरूले स्वायत्त, साझेदारी, सहकार्य र भरोसायुक्त शासन गर्दछन्। सरकारका तहहरू एक्लै पूर्ण हुन नसक्ने भएकोले तहगत सरकारबीच पारस्पारिक अन्तरनिर्भता हुन्छ। नागरिकले रोजाइका सेवाहरू सहज ढंगले प्राप्त गर्दछन्। राष्ट्रको शक्ति, स्रोत साधन, जिम्मेवारी र जवाफदेही बहुतहका सरकारबीच बाँडफाँट गरी शासन सञ्चालन गर्नु संघीयता हो। संघीयतामा कुनै एउटा वा संघीय सरकारको अधिकार सम्पन्नता (leviathan) स्वीकार्य हुँदैन। अर्थात् कुनै पनि तहको अधिक सह्य हुँदैन। खासगरी विजय संघीय सरकारको एकाधिकार तथा बढी शक्तिशाली पन भएमा संघीयता प्रभावकारी हुँदैन। संघीयतामा राज्यका स्रोतको न्यायोचित वितरण र सरकारको प्रभावकारिता अपेक्षित हुन्छ।

संघीयतालाई लोकतन्त्रको प्रयोगशाला मानिन्छ। यसले तहगत सरकारको लोकतान्त्रिक चरित्र र राजनीतिक संस्कृतिबमोजिम प्रतिफल दिन्छ। बहुतहका सरकार हुने हुनाले लोकतन्त्रका शाश्वत मूल्यमान्यता र आदर्शमा रही तहगत सरकारहरू क्रियाशील तथा भरोसा, सहकारिता र सन्निकटताको पालना भएमा मात्र संघीयताको अभीष्ट पूरा हुन्छ।

नेपालको संविधान २०७२ सालमा जारी भएपछि नेपालले संघीय शासन पद्धति अवलम्बन गरेको हो। पहिलो पटक २०६३ सालको अन्तरिम संविधानको पाँचौँ संशोधनले नेपालमा संघीयताको प्रसंग आएको देखिन्छ। यसैगरी संविधानसभाको निर्वाचन २०६४ मा सबैजसो राजनीतिक दलहरूले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रप्रति प्रतिबद्धता जाहेर गरेको पाइन्छ। अन्ततः दोस्रो संविधानसभाले संविधान स्वीकृत गरी नेपालमा संघीय शासन पद्धति अबलम्वन भई विगत करिब एक दशकदेखि संघीयताको कार्यान्वयन भइरहेको छ।

नेपालले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको सरकार भएको संघीय शासन प्रणाली कायन्वयन गरिरहेको छ। नेपालको संविधानले दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको उद्देश्य लिएको छ। तद्अनुरूप आवधिक योजना र विषयगत प्रावधानहरू तय गरिएको छ। संघीयता कार्यान्वय गर्न कानुनी, प्रशासनिक र वित्तीय व्यवस्था प्रयोगमा ल्याइएको छ। संघीयताले सकारलाई जनता नजिक ल्याएको छ। निर्वाचनका रूपमा उम्मेदवारले निश्चित अवधिका लागि जनतासँग शक्ति अर्थात् अधिकार माग गरी विजयी दल तथा उम्मेदारले अर्को तोकिएको निर्वाचन नभएसम्म राज्य शक्ति प्रयोग गर्दछन्। यस्तो अधिकार जनता नजिक आई प्रयोग हुँदा नागरिक संलग्नता बढ्ने र जवाफदेही सुदृढीकरण हुन जाने हुँदा अधिकार निक्षेपणमा आधारित नेपालको संघीयतामा नागरिकका वरिपरि सरकार घुमेको अनुभूत हुनु स्वाभाविकै हो।

संविधान र कानुनबमोजिम नेपालमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारले दोस्रो पटकको निर्वाचनबाट प्राप्त जनमतको आधारमा शासन गरिरहेका छन्। सामाजिक सञ्जाल तथा आम सञ्चारमा राजनीतिक व्यवहारमा भन्दा पनि ढाँचालाई दोष औँल्याई नकारात्मक भाष्यलाई बढवा दिएको पाइए तापनि संघीयतापछि आधारभूत सेवा व्यवस्थापन, विपद् प्रतिकार्य, महामारी नियन्त्रण र सरकारको अनुभूति स्थानीय सरकारहरूले दिन सकेको सुन्न र देख्न पाइन्छ। नयाँ संरचना भएको प्रदेशक अनुभूति मिश्रित छ। राष्ट्रिय राजनीतिको छायाले प्रदेशको स्वायत्तता संकुचित हुनुका साथै अस्थीर राजनीतिक परिवेशमा गुज्रेको अवस्था छ। नेपालमा राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारले गरिरहेको अवस्थामा व्यावहारिक रूपान्ताण नभई ढाँचालाई दोष दिनुभन्दा संविधानका बाँकी कार्य (Unfinished agenda) पूरा गरी यथार्थ मूल्यांकन हुनु उचित हुने देखिन्छ। संविधान संशोधनको हावा चलेको परिवेशमा राजनीतिक संस्कार रूपान्तरण भै शासकीय प्रणालीको श्वेतपत्र जारी गरी संविधान संशोधनको पाण्डोरामा हात हाल्नु उपयोग हुनेछ। अन्यमा संविधान संशोधन शासकीय र राजनीति असफलता ढाक्ने खास्टोमा परिणत हुनेछ।

नेपालमा स्थानीय शासन

राज्यसत्ता जन्मिएसँगै अधिकारको विकेन्द्रीकरण र स्थानीय शासन कुनै न कुनै रूपमा जन्मिएर हुर्कंदै आएको देखिन्छ। वैदिक कालमा एकमन र सँगै हिँडौं सँगै बोलौं र एकताको पहल गरौं भन्ने शासकीय आचरण अपेक्षित पाइन्छ। कौंटिल्यको अर्थशास्त्रमा शासनको विकेन्द्रीकरण, गणराज्यको स्वायत्तता, कराधार र करारोपणको उल्लेख भएको छ। लिच्छवीकालमा ग्राम, द्रङ र पुर जस्ता स्थानीय शासनका संस्था थिए। मल्लकालमा स्थानीय अदालत थिए भने जयस्थिति मल्लका पालामा सामाजिक सुधार भएका थिए। शाहकालमा काठमाडौं उपत्यका बाहेक पाँच पहाडी क्षेत्र र तराई ६ क्षेत्रमा विभाजन गरी शासन सञ्चालन गरिएको थियो। यसैगरी राणाकालमा गढी, गौडा र गोश्वारा गरी ३५ जिल्लाको प्रशासकीय संरचनाअन्तर्गत शासन सञ्चालित थियो। वि.सं. १९७६ मा शहरी क्षेत्रमा नगरपालिकाको गठन र १९८३ मा गाउँस्तरमा मान्यजन कचहरीको स्थापनाले गाउँ र शहरको स्थानीय स्वशासनको विकासतर्फ अग्रसरता देखाएको देखिन्छ।

वि.सं. २००७ सालमा प्रजातन्त्रको स्थापना भएपछि शासनमा जनसहभागिता क्रमशः बढ्दै आएको हो। वि.सं. २००७ सालदेखि स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ नबनेसम्म मूलत प्रशासन सुधार विकासका आयाम, विकेन्द्रीकरण आयोग र समितिहरू कानुनी तथा संस्थागत प्रयासहरू भई शासन प्रणालीमा जनसहभागिता जुराउने, सेवा प्रवाह र विकास व्यवस्थापन गर्ने कार्यहरू भए। यस अवधिमा जनताको सुविधा र विकासका साथै शासकीय सहजतालाई प्राथमिकता दिइएको थियो भन्न सकिन्छ। आजको स्थानीय शासनको यो स्वरूप र अधिकारको स्थानीयकरणमा विगतका प्रयासको प्रतिफल हो भन्ने बिर्सनु हुँदैन।

पूर्वीय चिन्तन र हाम्रो प्रयासका अतिरिक्त पश्चिमा राजनीतिक दर्शन तथा त्यसको विस्तारीकरणले पनि स्थानीय शासनलाई प्रभाव पारेको छ। खासगरी दातृसंस्था/निकायका कतिपय शर्तले सामाजिक परिचालन, मागपक्ष सवलीकरण र आपूर्तिको दबाब दिई विकेन्द्रीकरण तथा स्थानीय स्वायत्त शासनमा पनि सघाउ पुगेको थियो। ग्रिक नगरराज्यहरूको अभ्यास चिन्तन र शासन पद्धतिका इहलौकिक सोचाइले लोकतन्त्र, संघीयता र स्थानीय स्वायत्ततालाई मलजल गरेको देखिन्छ।

नेपालको संविधान जारी गर्नुपूर्व स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन २०५५ का प्रावधान र अधिकार निक्षेपणको मात्रालाई स्थानीय स्वायत्त शासनका पक्षधर, विद्वान, राजनीतिकर्मी र सीमित राष्ट्रसेवकको मेहनतले नेपालको संविधानका अधिकारका सूची राख्नका मद्दत पुगेको थियो। जसले स्थानीय शासनलाई अधिकार सम्पन्न बनायो।

संवैधानिक र कानुनी व्यवस्था

नेपालको संविधानको धारा ५६ (१) ले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने व्यवस्था गरेको छ। यसैगरी धारा ५७ मा राज्यशक्तिको बाँडफाँटको व्यवस्था गरी संविधानका अनुसूची ५देखि ९ सम्ममा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका एकल र साझा अधिकारका सूचीको उल्लेख गरिएको छ। संविधानको अनुसूची ८ मा स्थानीय तहका २२ बुँदामा एकल अधिकारहरू राखिएका छन् भने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका १५ वटा साझा अधिकारहरूको उल्लेख अनुसूची ९ मा गरिएको छ।

नेपालको संविधानका अनुसूचीमा उल्लिखित तीनै तहका एकल ७८ र साझा अधिकार ४० वटा गरी जम्मा ११८ वटा अधिकार सूचीको व्यवस्था छ। अवशिष्ट अधिकार संघमा राखिएको छ। नेपाल सरकारले वि.सं.२०७३ माघ १८ गते स्वीकृत गरेको कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनमा ११८ वटा अधिकारलाई १७९५ कार्य जिम्मेवारीमा विस्तृतीकरण भएको छ। जसमा स्थानीय तहका ३५५ कार्यहरू उल्लेख भएकोमा सबैजसो स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ मा समावेश झै ७५३ स्थानीय सरकारहरूले प्रयोग गरिरहेछ छन्। स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ ले प्रदान गरेका अधिकारका अतिरिक्त गाउँपालिका र नगरपालिकलाई संघ र प्रदेशका एकल अधिकार एवं साझा अधिकारबाट थप अधिकार तथा कार्यजिम्मेवारी निक्षेपण हुने सम्भावना रहिरहेको अवस्था छ। नेपाल सरकारले अवशिष्ट अधिकारबाट पनि सन्निकटताको सिद्धान्त बमोजिम अधिकार निक्षेपण र कार्यान्वयन सहयोग गरी स्थानीय शासन प्रभावकारी बनाउने सम्भावना पनि उत्तिकै छ।

संविधानले गरेको राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय संघीयताको प्रावधान बमोजिम राजस्व अधिकारको प्रयोग, राजस्व बाँडफाँट, रोयल्टी प्राप्ति र अनुदान (समानीकरण, सशर्त, विशेष र समपूरक) वित्तीय हस्तान्तरणका रूपमा स्थानीय सरकारले प्राप्ति गरिरहेका छन्। यसैगरी संविधानको भाग २० मा गरिएको संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अन्तरसम्बन्ध कार्यान्वयन गर्न संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्व तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन २०७७, कार्यान्वयनमा ल्याइएको छ। उक्त ऐन र संविधानका संस्थागत व्यवस्था अपेक्षित मात्रामा क्रियाशील नभए तापनि सहकारी संघीयताको सशक्त आधार खडा गरिएको छ। राजनीतिक प्राथमिकता र प्रतिवद्धता हुँदाका बखत अन्तरसरकारी सम्बन्ध सुदृढीकरण झै स्थानीय शासन थप जनमैत्री, कामयाबी र फलदायी हुने अपेक्षा राख्न सकिन्छ।

स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले स्थानीय नेतृत्वको विकास गर्दै स्थानीय शासन पद्धतिलाई सदृढ गरी, स्थानीय तहमा विधायिकी, कार्यकारिणी र न्यायिक अभ्यासलाई संस्थागत गर्न स्थानीय सरकारको सञ्चालन गर्ने सम्बन्धमा आवश्यक व्यवस्था गरेको छ। गाउँपालिका तथा नगरपालिकाको काम, कर्तव्य र अधिकार, सभाको बैठक र कार्यप्रणाली, सभाको व्यवस्थापनसम्बन्धी कार्यविधि, योजना तर्जुमा तथा कार्यान्वयन, भवन निर्माण तथा सडकसम्बन्धी व्यवस्था न्यायिक कार्यसम्बन्धी व्यवस्था, गाउँपालिका तथा नगरपालिकाको वित्तीय अधिकार क्षेत्र, गाउँपालिका तथा नगरपालिकाको आर्थिक कार्यप्रणाली र प्रशासकीय संगठन र कर्मचारी व्यवस्थालाई ऐनमा विस्तृत रूपमा समेटिएको छ। यी व्यवस्था समेतका आधारमा ६, महानगरपालिका, ११ उपमहानगरपालिका, २७६ नगरपालिका र ४६० गाउँपालिका तथा ६७४३ वटा कार्यालयहरूले स्थानीय शासन व्यवथापन र सञ्चालन गरेका छन्। यसबाट स्थानीय शासनको संवैधानिक, कानुनी, संगठनात्मक र कार्यात्मक पक्ष सवल बनाइएको प्रष्ट हुन्छ। प्रभावकारिता र दिगोपना, स्थानीय लोकतन्त्र सुदृढीकरण, र जनसन्तुष्टिका लागि स्थानीय साकारको प्रयास, संघ र प्रदेशको समन्वय तथा सहयोग र नागरिकको साथ समर्थन आवश्यकता स्थानीय शासनले सदा जुटाउन सक्नुपर्छ।

नेपालमा स्थानीय शासनका समसामयिक सवाल

समग्र शासकीय सुधारमा स्थानीय शासन महत्त्वपूर्ण छ। शासकीय सुधार सरकारको दक्षता वृद्धि र अधिकारको चाहनाले दिनानुदिन विकेन्द्रीकरण र स्थानीय शासनको माग बढेको छ। नेपालमै पनि संविधानका अनुसूचीका अधिकारको कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन स्वीकृत गर्नमा स्थानीय तहमा धेरै अधिकार जाने भयो भन्ने पिरलोले करिब ३ महिना ढिलो भएको थियो। तर संघीयता कार्यान्वयन शिथिलताका कारण संघीयतामा प्रश्न उठे तापनि स्थानीय सरकारका बारेमा जनसमर्थन स्वीकार्यता बढ्दै अपरिहार्यता पुष्टि हुँदै गएको छ। विगतको लामो इतिहासको जगमा अधिकार सम्पन्न स्थानीय सरकारहरूले शासकीय सुधार गरी कार्यदक्षता बढ़ाई गुणस्तरीय सेवा प्रवाह र दिगो विकास व्यवस्थापनमा विशेष ध्यान दिनु आवश्यक देखिएको छ। संघीयता कार्यान्वयनको करिव एक दशक पूरा हुन लाग्दा नेपालको स्थानीय शासनका समसामयिक सवालहरूलाई निम्नानुसार उल्लेख गर्न सकिन्छ :

संविधानको पूर्ण कार्यान्वयन :  नेपालको संविधानले दिएको अधिकार बमोजिम स्थानीय सरकारले प्राप्त गर्न बाँकी नै छ। एकल अधिकार खप्टिएको र साझा अधिकारको सूची कायान्वयनका सहजीकरण तथा आधार बन्न अझै बाँकी रहेको विद्यमान अवस्थामा कतिपय संघीय कानुन र व्यवहारले संविधान बमोजिम विकेन्द्रिकरण गर्नका भन्दा पुनः अधिकार केन्द्रीकरण गर्ने चाहना मुखरित भैरहेको छ। तसर्थ संविधानबमोजिम प्रशासनिक संघीयता सहजीकरण, वित्तीय संघीयता प्रबलीकरण र अधिकार निक्षेपण स्थानीय शासनको मुख्य सवाल हुन आएका छन्।

राजनीतिक नेतृत्व र सुधार :  स्थानीय लोकतन्त्र सुदृढीकरणका लागि राजनीतिक दलमा संघीयकरण र स्थानीय स्वायत्तता प्रवद्र्धन गर्ने राजनीतिक नेतृत्व र संस्कार अर्को महत्त्वपूर्ण आयाम हो।

स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को प्रभावकारी कार्यान्वयन : ऐनबमोजिम गाउँपालिका तथा नगरपालिकाको काम, कर्तव्य र अधिकार निर्वाह संविधान, कानुन र जनअपेक्षा बमोजिम सबै स्थानीय सरकारहरूले कार्यान्वयन गरी लोकतन्त्रका लाभहरूको समानुपातिक समावेशी र न्यायोचित वितरण अपेक्षाकृत हुन सकेको छैन। औपचारिकताक अभ्यास भएका छन्।

स्थानीय सकारको क्षमता विकास :  विगतमा थोरै अधिकार र थोरै वित्तीय स्रोतमा सञ्चालित स्थानीय निकायकहरू उस्तैउस्तै गाभेर स्थानीय सरकार पुनर्संरचित गरिएको हुँदा निर्धारित जिम्मेवारी पूरा गर्नका लागि राजनीतिक नेतृत्व, कर्मचारी, संगठन व्यवस्थापन र कार्यसम्पादनका लागि क्षमता विकास गरी उपयोग गर्नु आफैँमा ठूलो चुनौती हो।

खोजमूलक वित्तीय व्यवस्थापन :  संविधानले दिएको राजस्व अधिकार, राजस्व र रोयल्टी बाँडफाँट र वित्तीय हस्तान्तरणबाट वित्तीय स्रोत सुनिश्चिततालाई स्थानीय सरकारले उपयोग गर्न सक्नुपर्छ। संघीय सरकारको सीमित स्रोतका बाबजुत हाम्रो वित्तीय हस्तान्तरण तुलनात्मक रूपमा राम्रो मान्नु पर्छ। चालु आ.व.मा प्रदेश र स्थानीय तहलाई संघीय सरकारले रु ५ खर्ब ६७ अर्ब वित्तीय हस्तारण गर्ने गरी वजेट विनियोजन गरेको छ। आ.व २०७९/८० मा स्थानीय तहले संघ र प्रदेशबाट हस्तान्तरित अनुदान रु ३१९२३२८ लाख, राजस्व बाँडफाँट रु ३०५१५ लाख र आन्तरिक आय रु २७५२० लाख गरी रु ४३०१३६३ लाख प्राप्त गरेका थिए। उक्त रकममध्ये (अघिल्लो आवको मौज्दात समेत) रु ४५३८१७७ लाख खर्च गरी रु ७८६४४४ लाख बाँकी राखेका थिए। यसरी गरेको खर्चमध्ये चालु खर्च रु २९९५०६३ लाख (५१.८३) र पुँजीगत तर्फ रु १७०७३१० लाख (२९.५५%) खर्च भएको देखिन्छ। स्थानीय स्वायत्तताको उपयोग गर्दै प्राप्त वित्तीय स्रोतको खोजमूलक व्यस्थापन र अधिकतम प्रतिफल प्राप्ति कसरी गर्ने हो सोच्नु र व्यवहारलाई रूपान्तरित गराउनु स्थानीय शासनको अर्को महत्त्वपूर्ण चुनौती हो।

आर्थिक अनुशासन र योजना पद्धति :  बढ्दो चालु खर्च, वितरणमुखी कार्यक्रम र प्रियतावादी सोचले स्थानीय शासन ग्रसित छ। अनावश्यक पूर्वाधार निर्माण, मापदण्ड र अनुशासन पालना नगरी सडक निर्माण, स्वागतद्वार र सामुदायिक भवन जस्ता खर्चै गर्न नपर्ने र कम खर्च गरे पनि हुने काममा नियन्त्रण तथा विवेकशील लगानी गर्न गराउन नसक्दा कतिपय स्थानीय सरकारको योजना पद्धतिमा प्रश्न उठेको छ। त्यसैले आर्थिक अनुशासन र योजना पद्धति सुदृढीकाण तथा संघ/प्रदेशसँग समन्वय सहकार्यलाई बढवा दिनु जरुरी छ। आ.व. २०७९/८० को मात्र म.ले.प. बेरुजु रु ३०८३५३ लाखमध्ये रु ४०९१८ लाख असुल गर्नुपर्ने बेरुजु छ भने अद्यावधिक बेरुजु रु १९३४५८३ लाख रहेको छ। एकातिर बढ्दो चालु खर्च छ भने अर्कोतिर बढ्दो बेरुजुले स्थानीय शासनलाई स्वच्छ, मितव्यी र अनुशासित बनाउन कठिन रहेको प्रतीत हुन्छ।

सुशासन :  नेपालको संविधानको एक महत्त्वपूर्ण अभीष्ट सुशासन हो। मुलुकका संघ, प्रदेश र स्थानीय तीनै तहमा फितलो हुँदै गएको प्रशासनिक नियन्त्रण, व्यवसायिक क्षमता विकास र स्वायत्ततामा ध्यान नपुग्दा राजनीतिक दबदबा तथा दलीयकरणले प्रशासनलाई गिज्याई रहेको छ। म.ले.प. को ६१ औं वार्षिक प्रतिवेदन २०८१ मा उल्लिखित सुशासनका देहायका सुझावहरू स्थानीय शासनका समेत महत्त्वपूर्ण सवालका रूपमा लिन सकिन्छ :

-पदीय आचरण निष्ठा र सदाचारिता अभिवृद्धि हुने कार्य संस्कृति अवलम्बन गर्नुपर्ने
-सार्वजनिक निर्माणमा पारदर्शिता, समयपालना, गुणान्तर र दिगोपना हुनुपर्ने
-जिम्मेवारी र जवाफदेहीतालाई स्पष्ट पारी कार्यसम्पादन मूल्यांकनसँग आवद्ध गर्नुपर्ने
-अन्तरनिकाय समन्वय गरी भ्रष्टाचार नियन्त्रणलाई प्रभावकारी बनाउनुपर्ने
-आन्तरिक नियन्त्रण प्रणाली तर्जुमा गरी कार्यान्वयन गर्नुपर्ने
-सूचकमा आधारित, कार्यसम्पादन मूल्यांकन गरी कार्यान्वयन गर्ने
-जिम्मेवारी प्रदान गर्दा नेतृत्व क्षमता र वित्तीय अनुशासन पालना स्थितिको मूल्यांकन गर्नुपर्ने
-निर्णय प्रकृयामा पारदर्शिता, एकरूपता र कार्यान्वायनको सुनिश्चितता गर्नुपर्ने
-पेसागत व्यवसायिकता र सकारात्मक सोचलाई कार्यजिम्मेवारीको अङ्ग बनाउनुपर्ने
-सेवा प्रवाह गर्ने पदाधिकारीलाई सेवाग्राहीप्रति सीधै उत्तरदायी र जवाफदेही बनाउनुपर्ने।

नियन्त्रण, सन्तुलन र जवाफदेहिता :  लोकतन्त्रमा नियन्त्रण र सन्तुलनको अहं भूमिका हुन्छ। यो लोकतन्त्रको दिगोपनाको सूचक पनि हो। स्थानीय तहमा भैरहेको विकास व्यवस्थापन, बजेट तर्जुमा कार्यान्वयन र सेवा प्रवाहको जवाफदेहिता स्थानीय शासनको महत्त्वपूर्ण तत्त्व हुन्। यही तथ्यलाई दृष्टिगत गरी स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ को दफा २२ मा लेखा, विधायन, सुशासन समितिलगायत आवश्यक समिति र विशेष समिति गठन गर्ने व्यवस्था छ। तर यी समिति गठन भए पनि प्रभावकारी भै कार्यकारिणीलाई जवाफदेही बनाउन सकेको देखिँदैन। बरु हिस्सा लिइरहेका छन्। बाँडीरहेका छन्।

भ्रष्टाचार नियन्त्रण :  भ्रष्टाचार नियन्त्रण नेपालको सार्वजनिक क्षेत्र व्यवस्थापनको सबैभन्दा ठूलो चुनौतीका रूपमा देखा परेको छ। अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगमा आ.व. २०८०/८१ मा दर्ता भएका २६९१८ उजुरी तथा अघिल्लो आ.व.बाट जिम्मेवारी सरी आएका ९२६८ गरी जम्मा ३६१८६ उजुरीहरू रहेकोमा २७७१४ उजुरी फर्स्योट भएको आयोगको चौतीसौँ वार्षिक प्रतिवेदनमा उल्लिखित छ। आयोगको प्रतिवेदनमा उल्लेख भएअनुसार स्थानीय तहका विरुद्ध मात्र १९१०६ उजुरी परेको देखिन्छ। यसमध्ये सबैभन्दा धेरै मधेश प्रदेशमा ६२६३ उजुरी र थोरै गण्डकी प्रदेशमा १५०० उजुरी परेको देखिन्छ। यसैगरी क्षेत्रगत उजुरीमध्ये संघीय मामिला (स्थानीय तहसमेत) १०६१५ र शिक्षा (स्थानीय तहसमेत) ४५४३ उजुरी आर्थिक वर्ष २०८०/८१ मा दर्ता भएको उक्त प्रतिवेदनमा उल्लेख गरिएको छ।

उपर्युक्त बमोजिम स्थानीय तहविरुद्ध उजुरीको अधिक संख्या दृष्टिगत गर्दा स्थानीय शासनलाई भ्रष्टाचार निमन्त्रणयुक्त बनाउनु अपरिहार्य छ। जनताको नजिकमा रहेका स्थानीय तह प्रतिको अविश्वास हो वा असन्तुष्टि हो वा साँच्चै भ्रष्टाचार बढी हो छुट्टै अध्ययन गरी निक्र्यौल गर्नु नै पर्ने देखिन्छ।

तहगत समन्वय र सहकार्य :  नेपालको संविधानले सहकारी संघीयतालाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अन्तर सम्बन्धको आधार मानेको छ। प्रदेश र स्थानीय साकारलाई नतिजामूलक र दक्ष बनाउन, संघीय सकारले अधिकार निक्षेपण, कानुन निर्माण, क्षमता विकास, मापदण्ड निर्माण र वित्तीय सन्तुलन गर्नु गराउनु पर्दछ। तर संघीय विषयगत मन्त्रालयहरूले मापदण्ड बनाई योजनामा तहगत समन्वय, सेवा प्रवाह एवं आर्थिक विकासलाई नेतृत्व लिई क्रियाशील हुन उत्साहित नहुनु स्थानीय शासनको प्रभावकारिता एवं संघीयता कार्यान्वयनको दुर्वल पक्ष हो।

स्थानीय संभाव्यताको उपयोग :  कानुनले दिएको मार्गदर्शन दृष्टिगत गरी स्थानीय शासनको नेतृत्व गर्ने पदाधिकारीले स्थानीय संभाव्यताको उपयोग गर्न सक्नुपर्दछ। पाएको राजस्व अधिकारको प्रयोग गर्दा राजस्व संभाव्यताको उपयोग गर्ने, सार्वजनिक निजी साझेदारी र विकासमा नागरिक सहभागिता जुटाउनु उत्तिकै जरुरी छ। लोकतन्त्रमा बहुमतले शासन गर्ने भए तापनि अल्पमत तथा आवाजविहीनका लागि पनि स्थानीय शासनले सम्बोधन गर्नु आवश्यक हुन्छ। बहुमतले गर्ने निर्णय होइन कि विवेकले स्थानीय शासन सञ्चालन गर्नु आवश्यक छ र यो त्यति सहज विषय होइन।

सुधारका सुझाव

स्थानीय सरकार जनताको नजिकको देखिने र चिनिने सरकार हो। स्थानीय शासनको प्रभावकारिताबाट नागरिकले शासन र सहयोगको अनुभूति गर्ने भएकाले स्थानीय शासन सुधार बढीभन्दा बढी जनसरोकारको विषय हो। नेपालमा अधिकार निक्षेपणमा आधारित संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरिएकोले संघीयताको कार्यान्वयनमा विकेन्द्रीकरणको आयाम महत्त्वपूर्ण छ। तत्कालका लागि संघमा रहेको अधिकार निक्षेपण (बाँकी), क्षमता स्थानीयकरण र पद्धति स्थापित गर्नका लागि पनि संविधान बमोजिमको विकेन्द्रीकरणको उपागम अबलम्वन गरी तहगत अन्तरसम्बन्ध प्रगाढ बनाउनु उपयोगी हुनेछ। संघ र प्रदेशको समन्वय र सहयोगबाट मात्र स्थानीय सरकार संघीयताका वाइपङ्खी घोडा (work horse) हुन् भन्ने चरितार्थ गर्न सकिन्छ। नेपालमा स्थानीय शासनमा गर्नुपर्ने सुधारलाई सङ्क्षेपमा निम्न बमोजिम उल्लेख गर्न सकिन्छ  :

राजनीति :  मुलुकको मुख्य नीति राजनीति हो। यो सप्रेर सही मार्गमा लागि राज्यसंयन्त्र योग्यताले चलाएमा मुलुकका समस्या समाधान हुन धेरै समय लाग्दैन। हुनत कर्मचारी संयन्त्र बलियो, कामयावी र स्वायत्त र इमान्दार हुँदा पनि धेरै काम हुन्छन्। तापनि राजनीतिक नेतृत्वले मात्रै रूपान्तरण गर्न सक्छ। कर्मचारी संयन्त्रले पद्धति धान्ने र सुधारको व्यापकता भन्दा पनि बढोत्तरी मार्ग अपनाउँछ। हाम्रो स्थानीय शासन प्रभावकारी हुन राजनीतिक नेतृत्व, संस्कार व्यवस्थापकीय क्षमता, सिक्ने प्रकृति र मुलुकप्रतिको समर्पण आवश्यक छ। स्थानीय शासन नतिजामुखी एवं संघीयता कार्यान्वयनलाई प्राथमिकता दिई गतिशिलता ल्याउन जरुरी छ। कानुनको शासन, नियन्त्रण सन्तुलन र जवाफदेही कार्यसंस्कृति विकसित गर्नु आवश्यक छ। राजनीतिक दललाई संघीयकरण र स्थानीय स्वायत्तता प्रवद्र्धनबाट मात्र स्थानीय तहमा असल नेतृत्व छानिन्छ।

संघीय विषयगत मन्त्रालयको भूमिका :  संविधान र कानुनले अधिकार दिएर मात्र पुग्दैन। संघीय विषयगत मन्त्रालयहरूले स्थानीय शासनलाई सघाउनु पर्छ। आ–आफ्नो विषय क्षेत्रका प्रदेश र स्थानीय तहको स्रोत उपयोग र प्रतिफल बढाउन नीति, योजना, कार्यक्रम, प्राविधिक सहयोग र समन्वय गरी प्रोत्साहन गर्नुपर्छ। ७५३ वटै पालिकाको पार्श्वचित्र (Profile) दृष्टिगत गरी योजना, कार्यक्रम र वजेट तर्जुमा गरी एकीकृत ढंगले कार्यसम्पादन गर्ने पद्धति स्थापित गर्न आवश्यक छ। तर समसामायिक राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्वमा यस्तो जाँगर, आँट र उत्साह छ भन्ने नतिजाले देखाउँदैन।

तहगत अन्तरसम्बन्ध र समन्वय :  संविधानले मार्ग निर्देश गरेको सहकारी संघीयताको कार्यान्वयन तीनै तहको जिम्मेवारी हो। संविधान बमोजिम तहगत अन्तरसम्बन्धलाई क्रियाशिल बनाउने दायित्व संघीय सकारको हो। अन्तर प्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, विषयगत समिति र प्रदेश समन्वय परिषद्ले संविधान तथा कानुन बमोजि गर्नुपर्ने कार्य मन लगाएर गर्नुपर्छ नकि झारा टारेर। यसैगरी संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ को अन्तरसम्बन्धका आधारको पालना, कानुन, नीति तथा योजना तर्जुमा, एकल तथा साझा अधिकारको कार्यान्वयन समन्वय र परामर्श एवं विवाद समाधानका संस्थागत तथा व्यवहारगत कार्यसम्पादन समय मै गर्नु गराउनु जिम्मेवार नेतृत्व र पदाधिकारीको कर्तव्य हो। संसदीय समितिहरूले यस्ता विषयको लेखाजोखा गरी सक्रियता देखाउनु पर्छ। तहगत कार्यसम्पादन व्यवस्थामा सन्निकटताको सिद्धान्त अवलम्बन हुनुपर्छ।

नियमनकारी संघीयता :  अधिकारको प्रयोगबाट नागरिकले अपेक्षित सेवा सुविधा र विकासको प्रतिफल पाए पाएनन् नियमन गर्ने कार्य संघीयतापछि झनै फितलो भयो। तसर्थ योजना नीति, कार्यक्रम, राजस्व र खर्च व्यवस्था प्रदेश र स्थानीय तहले कसरी गरेका छन् नियमन गर्ने एकीकृत कानुनी व्यवस्था आवश्यक छ। संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले स्थानीय तह संस्थागत क्षमता स्वमूल्यांकन कार्यविधि, २०७७, स्थानीय तह वित्तीय शासन जोखिम मूल्यांकन कार्यविधि २०७७ र स्थानीय आर्थिक विकास मूल्यांकन कार्यविधि जस्ता संस्थागत मूल्यांकनका माध्यम बनाएर प्रयोग गरे तापनि नतिजामूलक, जवाफदेही र कार्यसम्पादन मापन गर्नका लागि कार्यसम्पादनमा आधारित सूचक, मूल्यांनको उपयोग र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका सुझाव एवं शर्त दृष्टिगत गरी स्थानीय सरकारको समग्र अनुगमन मूल्यांकन गर्ने एकीकृत कार्यविधिको छुट्टै कानुनी व्यवस्था गरी कार्यान्वयन गर्नु नितान्त जरुरी छ। यसरी कानुन बनाउँदा स्थानीय सरकारको कार्य संकुचन होइन क्षमता वृद्धि र सहजीकरण मूलमन्त्र मान्नुपर्छ।

 कार्यजिम्मेवारी थप प्रस्ट पार्ने :  संविधानमा एकल अधिकार समेत खप्टिएको अवस्था छ। कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन २०७३ ले धेरै सहज गराए तापनि संघीय विषयगत मन्त्रालयहरूले स्वामित्व ग्रहण नगर्दा कार्यान्वयन फितलो हुन पुगेको छ। गत वर्ष उक्त प्रतिवेदन परिमार्जन गर्ने क्रममा १७९५ बाट करिव २५०० कार्यजिम्मेवारीको बाँडफाँटको मस्यौदा प्रतिवेदन उच्च स्तरको विज्ञ समूहले दिएको थियो। कार्यान्वयन मूल्यांकन गरी उक्त प्रतिवेदन स्वीकृत गरी सन्निकटताको सिद्धान्तबमोजिम कार्यान्वयन गर्न ढिलो भइसकेको छ। यस अतिरिक्त संघीय विषयगत मन्त्रालयले ७५३ स्थानीय सरकारको क्षमता विकास तथा सहकार्य योजना बनाई कार्यान्वयन गर्नुपर्छ।

प्रशासनिक संघीयता र जनशक्ति व्यवस्थापन :  हाम्रो संघीयताको सबैभन्दा कमजोर र दायित्व बढी भएको पक्ष प्रशासनिक संघीयता हो। त्यसो त तत्कालीन मुख्य सचिवले डा.बाबुराम भट्टराईसँग कुरा गरी संविधानको धारा ३०२ को व्यवस्था राख्न नलगाएको भए परिणाम के हुन्थ्यो भन्न गाह्रो छ। अहिले संघीय निजामती सेवा विधेयक छलफलको क्रममा छ। तर सैद्धान्तिक दृष्टिले संघीयतामैत्री हुन सकेको छैन। स्थानीय शासन प्रभावकारी बनाउन के चाहिन्छ अर्थात् Race to battom हुनुपर्नेमा संघमा के राख्न सकिन्छ, संघका सेवाप्रदायकलाई खुसी कसरी पार्न सकिन्छ भन्ने मनोग्रन्थीले काम गर्दा प्रदेश र स्थानीय तहका मुद्दाहरूलाई प्राथमिकता दिन सकिए जस्तो लाग्दैन। संघीयताको साँच्चै कार्यान्वयन गर्ने हो भने वडा तहदेखि नै सोच्नुपर्छ। यसैगरी उक्त विधेयकमा आधा मात्र ऐना हेरेर हुँदैन। राजनीति र प्रशासन दुवैका व्यवहार निर्देशित गर्न सक्नुपर्छ।

वित्तीय व्यवस्थापन :  स्थानीय शासनमा वित्तीय व्यवस्थापन सर्वाधिक महत्त्वको विषय हो। यसले समाजमा सार्वजनिक खर्च र प्रतिफलको मूल्य सिर्जना गर्दछ। यो मूल्य ब्यहोर्न समाज अभिशप्त हुन्छा सेवा प्रवाह, विकास व्यवस्थापन र शासकीय सुधारका संघ, प्रदेश दुवैको कार्यक्रमले स्थानीय तहलाई छुनुपर्छ। यसैगरी स्थानीय तहको बढ्दो चालु खर्च र बेरुजु चिन्ताको विषय बनेको छ।

आयोजना व्यवस्थापनमा बहुमतको निरङ्कुशता र भागबन्डाले प्रभावकारिता कम हुन गएको छ। तसर्थ, स्थानीय आवश्यकता प्राथामिकता र प्रतिफलका आधारमा खोजमूलक लगानी गर्नु अपरिहार्य छ। त्यसो त संघ र प्रदेश सरकारले अधुरा योजना पूरा गरेर मात्र नयाँ स्वीकृत गरिएन भने प्राविधिक र वित्तीय समस्याका साथै भ्रष्टाचार मौलाउने जोखिम छ/हुन त संघ सरकार यो विषयमा आफैँ अनुशासन र योजना पद्धतिमा बस्न रुचि राख्दैन।

चौधाैं योजना स्वीकृत गर्दाका बखत राष्ट्रिय योजना आयोगको बैठकका अधुरा योजना सकौं र छलफल गरौं र नयाँ राखौं। संघीयतालाई सघाउ पुग्छ भनेर दिइएको गर्ने सुझाव मनमनिय मानिन्छ। यसैगरी योजना पद्धतिमा सुधार गर्न अर्थात् संघीयता अनुकूल बनाउन सिद्धान्त र व्यवहारका गरी १७ बुँदाको सुझाव दिइएकोमा आयोगका उपाध्यक्षले लिएर रद्दीको टोकटीमा फालेका थिए। त्यसको परिणाम आज मुलुकले भोगिरहेको छ। स्थानीय तहमा वित्तीय स्वायत्तता बढाउन आन्तरिक राजस्वको विशेष महत्त्व भए तापनि संभाव्यताको करिब एक तिहाई मात्र राजस्व उठेको अनुमान गर्न सकिन्छ। यसतर्फ विशेष ध्यान पुर्‍याउनुपर्छ।

भ्रष्टाचार नियन्त्रण :  स्थानीय तहको भ्रष्टाचार जनताले प्रत्यक्ष अनुभूत गर्दछन्। स्थानीय शासनको विश्वसनीयता, सरकारको प्रभावकारिता र दिगो सेवा सुविधा जनताको सरोकारका विषय हुन्। स्थानीय सरकार वित्तीय अनुशासनमा अब्बल भएमा मात्र भ्रष्टाचार नियन्त्रण हुन्छ। अख्तियारको उपचार भन्दा रोग लाग्न नदिनु उचित हुन्छ। ७६१ सरकारका अदक्षता र भ्रष्टाचार नियन्त्रण गर्न अख्तियार एक्लैले सक्दैन। तसर्थ सरकारहरू आफैँले रोक्नुपर्छ। स्थानीय सार्वजनिक लेखा समिति प्रभावकारी बनाउन अहिलेको व्यवस्था भन्दा छुट्टै निर्वाचन हुनु उपयोगी हुन्छ। यसैगरी अत्यावश्यक सेवा प्रवाह गर्ने भएकाले सार्वजिक सेवाबाट पारिश्रमिक लिई वा नलिई लाभको पद धारण गर्नेलाई ट्रेड युनियन अधिकार दिँदा सेवा प्रवाहमा असर पर्छ। ट्रेड युनियन खारेज गरेर सेवा प्रवाह र स्थानीय शासन शुद्ध बनाई गुनासो व्यवस्थापन स्थानीय तहकै सुशासन समितिलाई दिनु फलदायी हुनेछ। स्थानीय तहको भ्रष्टाचार नियन्त्रण गर्ने अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगले दिएका सुझाव, उजुरीको प्रकृति, महालेखा परीक्षकको कार्यालयले औंल्याएका बेरुजु, सुशासनका सुझाव, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका सुझाव र अनुगमन नियमनबाट प्राप्त जानकारी सबैको अध्ययन गरी छुट्टै कानुनी र संस्थागत व्यवस्था गर्नु आवश्यक छ। जसले अख्तियारलाई महत्त्वपूर्ण अनुसन्धानमा केन्द्रित हुन मद्दत पुग्नेछ।

स्थानीय राजनीति :  राजनीति सफा भए समाज पनि सफा हुन्छ। फोहर भए फोहर। नेपालमा स्वतन्त्र नागरिक विरलै भेटिन्छ। दलगत स्वार्थले स्थानीय कार्यकारी पनि स्वतन्त्र छैनन्। स्थानीय तहको वडा अध्यक्षसम्मको निर्वाचन उम्मेदवारी केन्द्रीय राजनीतिले निर्णय निर्देश गर्ने भएपछि स्थानीय स्वायत्तता त राजनीतिक दलको बन्दी बनेको छ। यसबाट शासकीय व्यवहार ग्रसित छ। कार्यसम्पादनमा ग्रहण लागेको छ। स्थानीय निर्वाचनमा स्वतन्त्र व्यक्तिहरूकै उम्मेदवार चयन गर्ने र मत दिने व्यवस्था भएमा जनताप्रति प्रत्यक्ष जवाफदेही पद्धति बनाउन सकिन्छ।

खुला स्थानीय शासन (Open Local Governance) :  स्थानीय सरकार जति पारदर्शी भयो त्यति नै स्वच्छ हुन्छ। नागरिकको विश्वास आर्जन हुन्छ। नीति, योजना, कार्यक्रम निर्णय र तथ्यांक पारदर्शी एवं सहज पहुँच बनाउन स्थानीय सरकार खुला हुनुपर्छ। जवाफदेही प्रवर्धन गर्न सार्वजनिक परीक्षण, सामाजिक परीक्षण सार्वजनिक सुनवाइ गर्नुका साथै स्थानीय निकाय सार्वजनिक उत्तरदायित्क रणनीति २०६८ परिमार्जित गरी स्थानीय सरकार सार्वजनिक उत्तरदायित्व रणनीति बनाई कार्यान्वयन गर्नु श्रेयस्कर हुनेछ।

वित्तीय सन्तुलन  : तहगत वित्तीय सन्तुलन संघीयताको मेरुदण्ड हो। हाल राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले खर्च आवश्यकता अध्ययन नगरी हचुवाका आधारमा वित्तीय हस्तान्तरण सिफारिस गरिरहेको छ। त्यसैले खर्च आवश्यकता अध्ययन गरी स्थानीय सरकारको खर्च आवश्यकता पूर्ति गर्न वित्तीय सन्तुलनका आयामको उपयोग गर्नु जरुरी छ।